时间:2020-05-12 作者:陈淇 河南省財政厅厅长
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摘要:
为了明确划分中央和地方的財政收支范圍,使地方能够有一定数量的机动权力来安排地方的各項生产建設事业,以便进一步发揮地方管理財政的积极性,去年11月間国务院頒发了关于改进財政管理体制問題的規定。无疑,这一規定貫彻执行以后,地方財政在組織收入与节約支出方面,将更能发揮积极的作用,地方財政工作将更能适应新的生产建設高潮,幷促进工农业生产的大跃进。
現在的問題是:省是否应該划分一部分权限給县市,使县市也有一定的机动財力来安排县市范圍的生产建設事业。河南省經过多次討論研究,認为是必要的。从省級財政来說,实行新体制后,过去中央直接管理的在地方的企业与事业,大部分要划归地方来領导,那些不划归地方領导的大型企业,也要由地方来监督,地方各項正常的事业发展与行政經費,将全部由地方来安排,省范圍的財政、信貸、物資三者的平衡工作也須加强,地方的責任确实是加大了,如果原来屬于省管理的一些企业与事业不同时适当的划一部分由县市来管理,省級的具体事务必然增多,不仅省級机构难以精簡,而且存在于省級的某些主覌主义与官僚主义也难于有效的克服。从县市来說,过去虽然也有一些机动財力,如划归县市的有农业稅和工商业稅附加,县...
为了明确划分中央和地方的財政收支范圍,使地方能够有一定数量的机动权力来安排地方的各項生产建設事业,以便进一步发揮地方管理財政的积极性,去年11月間国务院頒发了关于改进財政管理体制問題的規定。无疑,这一規定貫彻执行以后,地方財政在組織收入与节約支出方面,将更能发揮积极的作用,地方財政工作将更能适应新的生产建設高潮,幷促进工农业生产的大跃进。
現在的問題是:省是否应該划分一部分权限給县市,使县市也有一定的机动財力来安排县市范圍的生产建設事业。河南省經过多次討論研究,認为是必要的。从省級財政来說,实行新体制后,过去中央直接管理的在地方的企业与事业,大部分要划归地方来領导,那些不划归地方領导的大型企业,也要由地方来监督,地方各項正常的事业发展与行政經費,将全部由地方来安排,省范圍的財政、信貸、物資三者的平衡工作也須加强,地方的責任确实是加大了,如果原来屬于省管理的一些企业与事业不同时适当的划一部分由县市来管理,省級的具体事务必然增多,不仅省級机构难以精簡,而且存在于省級的某些主覌主义与官僚主义也难于有效的克服。从县市来說,过去虽然也有一些机动財力,如划归县市的有农业稅和工商业稅附加,县市財政每年的年終結余大部分留归县市等,但从实际情况看,县市預算的安排不是年初一次可以定下来的,一般的情况是年初編一次預算,在年度預算执行过程中,还要編造若干次追加預算,省級还要自上而下地分配若干次支出預。这样的財政管理方法,不仅上下增加了許多不必要的繁杂手續,而且县、市难以有計划地因地制宜的安排工作。为了减少不必要的繁杂的事务手續,为了克服領导机关的官僚主义与主覌主义,特別是为了进一步发揮县、市一級財政的积极作用,使之更能适应社会主义建設的高潮形势,促进工农业生产大跃进,在中央下放給省一部分財政管理权限以后,省对县市,也应該同时适当地下放一部分財政管理权限。
要下放給县市一部分財政管理权限問題确定以后,紧接着就是如何下放的問題,卽收入划分什么,支出划分什么,划分收入和支出时存在哪些問題,須要研究解决。以上三个問題在河南省是这样考虑解决的。
(一)对县、市划分收入問題,是否应該完全按中央对省的办法,卽划分三种收入給县市呢?应該具体分析一下:
首先,中央划給省的收入,有固定收入一項,省对县、市有无必要确定固定收入?研究的意見是,必要性不大。为了保証各級財政收入大体平衡增长,在划分收入的时候,应該注意肥瘦配搭,一般說,农业稅增长慢一些,工商业稅和企业收入增长快一些,其他零星收入則仅能維持現状或略有下降,而且固定收入中的地方各稅和其他收入两項,河南全省一年不过3,000万元,仅占收入总額的4%左右,占全省正常支出不到10%,因此为了避免划稅工作中的复杂性,幷保証各級財政大体平衡发展,省对县、市不再确定固定收入一項。
中央划給省的企业收入,划不划給县、市?我們曾經考虑过这个問題,意見是:国营商业利潤除煤建以外,比較普遍的分散在各县市,且为数也較多,为了加强县市对这些企业的监督,可以划給县、市。河南計划按中央划給省的部分划給县、市50%,卽国营商业利潤总額,中央80%,省10%,县、市10%。中央划給省的其他国营企业利潤,則不划給县、市,原因是数字不多且比較集中,大部分在市,而原有市級財政組織的收入是比較多的,市級財政的正常年度支出,占原有收入总額的比例只不过12%,因此,不再需要国营企业利潤来解决市級財政的正常支出。
中央划給省的調剂收入比例是31.83%,省对县、市在划分收入时,是否要受这个比例的限制?我們研究的意見是可以不受这个比例的限制。如果每个县、市的調剂收入均不得超过31.83%,則全省将有76%以上的县、市收入小于支出,必須由省另外补助現金,这样不仅增加了事务,而且不少县市自己組織收入增长的部分,将难以保証正常支出必要的增长。同时,从全省看,县級分成比例大于31.83%,市級分成比例小于31.83%,全省算总帳大体接近中央划給省的比例。
这样划給县、市的收入分为两种:一种是国营商业利潤固定比例10%,一种是調剂分成收入,包括农业稅、商品流通稅、貨物稅、营业稅、所得稅、地方各稅、企业收入(包括省营企业)、公債和其他收入。县、市正常年度支出,除去划給的国营商业利潤以外,其余部分占县、市以上各項收入总額的比例,卽为县、市的調剂分成收入的比例。如果个別地区收入总額小于正常支出,在收入总額全部划給这个地区以后,收入仍不足正常年度支出时,其不足部分,另由省补助現金。但是,应該說明,这样划分收入以后,各县、市应該注意防止只抓大宗收入,不重視小宗收入的偏向。为了增加財政积累,大宗收入不能放松,合理的小宗收入也不应該忽視。小宗收入在一个县或一个市来說,数字虽然不算大,就全省說,数字就很可覌。其他收入是最零星的,但是每年全省約收1,000万元左右,可以办很多事情。
(二)县、市正常年度支出数字如何計算問題,河南省打算基本上按照中央对省的办法,卽按1957年的支出預算减去特殊性的支出后,卽为正常年度支出数字。屬于基本建設投資、自然灾害救济、堵口复堤經費和其它一些特殊性的开支(如个別地区的水利糾紛开支、烈士追認經費、灾区的修繕費等),均由省另行撥款解决,屬于应該增加的流动資金,也由省撥款或貸款解决。我們認为,正常年度支出基本上按1957年預算数計算,对县、市来說,是有好处的,因为实际支出数字,一般少于預算支出数字。但是計算县、市正常年度支出时,在河南有两个較为突出的問題,需要加以解决,一个是1957年发展的敎育事业(卽增加的敎职員工)在支出基数中只有5个月左右的經費,明年也須全年开支,这笔增加的开支,中央对省不另外解决,由省从明年增加的收入中来解决。鉴于县級收入增长較慢,为了减少县級在这一方面的困难,准备在計算1957年的支出基数时,加上这一笔支出数字。另一个是新发展的城市,正常支出仍未稳定,行政編制还可能有所增加,对这些市,在計算1957年的正常支出基数时,应該結合1958年发展情况加以照顧。在解决了上述二个問題以后,县、市1958年的正常支出,就有了比較可靠的保証。
省对县、市的收入和支出,按照上述办法划分了以后,准备三年不变。个別县、市由于收入总額不足正常支出,由省另行撥款补助的,其补助金額,也三年不变。今后三年,屬于正常的支出,均由县、市自行安排。另外,从1958年起,县、市的年終結余,全部留給县、市,由县、市在下年度安排使用;在三年以內县、市自行投資举办的企业和事业,如有利潤也全部归县、市。
(三)收支划分的原則定下来以后,在实际划分收入和支出时,还有一些特殊的情况,須要加以解决。在河南发現比較大一些的問題,是:
(1)有少数县、市的工商业稅,按照国民經济計划計算,1958年比1957年有所减少,也有些县、市增长过多。为了保証县、市預算的平衡发展,我們对这些增长过多和有所减少的县、市,均进行了适当的調剂,卽在研究1957年收入基数时,参照1958年的情况加以增大或减少。
(2)1958年和县、市分成的企业利潤,有些单位1958年收入比1957年减少。为了避免因下放企业造成县、市困难,对这类企业,在計算1957年收入基数时,一律按1958年計划数計算。另外,也有一些1958年新开工生产的企业,划归县、市分成以后,也适当地增加了1957年的收入基数。
(3)在解决了以上两个問題以后,各县、市的收入增长比例,仍是不够平衡的。一般說,这种不平衡也是不可能完全避免的。但由于經济条件不同,其收入增长比例仍有过多和过少的現象。从河南看,有一个县1958年增长40余万元,有一个县增长30余万元,另外有五个县只增长几千元或者不增长。为了保証各县、市的收入均有增长,幷尽可能做到大体平衡(絕对平衡不可能),我們实行了抽肥补瘦的原則,卽从富县抽回一些現金补助穷县。对收入增长超过20万元,增长比例超过10%的县,抽回一部分現金,补助那些收入增长不到3万元的县;对几个省轄市也个別做了一些抽肥补瘦的工作。实行了抽肥补瘦以后,各县、市收入增长的比例,就比較的平衡了一些。从115个县(市)看,1958年收入平均增长比例为5%,其中增长10%以上的有11个县、市,增长5-10%的有31个县市,增长3-5%的有46个县市,增长1-3%的有27个县市。从增长金額看,每县平均增长8.15万元,最高增长32万元,最低增长3.1万元。从九个省轄市看,1958年收入平均增长比例为11%。如果除去对几个新市(三門峽、平頂山)的特殊照顧外,平均增长比例为7%左右,最高的市为11%,最低的为3%。从增长的金額看,平均增长37万元,最高96万元,最低10万元。这里所說的收入增长比例和增长金額,都是按1958年收入預算做計算的,实际执行的結果和这个預計数将会有很大出入。因此,只要收入增长比例大体平衡,就可以定案,同时,現金的抽补,只能暫定为1958年。1959年以后,还需要看看实际执行的結果,另行具体研究。
財政管理体制改变以后,各地最大的顧虑是,如果发生重大的自然灾害以致影响收入不能保証支出时,怎么办?我們研究的意見是:第一,农业稅依法减免后,其实际收入达不到收入基数的部分,由省另行补助現金,第二,由于灾情影响其他各种收入,县、市收入总額不能保証1958年最低限度支出时,也由省另行补助現金。
按照上述办法,划分省和县市的財政管理权限以后,一般說,对县市一級財政是做了适当的照顧的。是不是分散了資金,影响了省范圍內的重点建設?有些同志很担心这个問題。我們初步核算的情况是:1958年我省地方收入比1957年正常支出基数的增长数額,县、市增长部分約占45.6%,省級增长部分約占54.4%,从今后三年看,农业稅增长比例是比較少的,而在县級收入中农业稅占的比例比較大,改革財政体制的第二年和第三年,县、市增长的收入占全省收入增长部分,可能要少于45.6%。为了照顧这个情况,在改革財政管理体制的第一年,使县、市收入增长比例稍微大一点,我們覚得是适当的。如果計算今后三年的收入增长部分,大体是省六县四,卽收入增长部分,省占60%,县市占40%。这样,一方面可以发揮县、市一級財政的积极作用,同时也不致于使資金过于分散,影响省范圍內的重点建設。
改进財政体制以后,一般說,屬于正常支出范圍,应該由各級財政自行安排,省和专区各主管部門和县、市一級財政,不再发生“条条”关系了。但是,各县、市应該保証国民經济計划中的各項主要建設事业計划的实現,省級各主管部門还有监督檢查的責任,同时,屬于各項事业費用的定員定額和开支标准,仍然应該以省級各主管部門为主,会同財政部門共同研究修改或重新拟定。至于在計划以外,省或专区指定县、市必須举办的事項,則应該按照誰出主意誰拿錢的原則,由省、专另行撥款。
財政管理权限的划分,是一項新的制度改革,从中央到省、到县、市都无經驗,各項数字的計算,也只是一个大体輪廓,和将来的收支实际,可能有較大的出入。因此,管理权限划分之后,不应該定得那么死,应該看一年再說,如果有較大的出入,第二年还应該做一些必要的調整。
財政管理权限划分以后,不論省和县、市的权限和責任都加大了,我們必須兢兢业业,認眞学习,把工作做好。随着体制的改变,一般說,按照政策組織收入和合理安排与节約支出的积极性将得到进一步发揮,有利于因地制宜地办事,但是应当注意从整体出发,防止可能发生的本位主义情緖和局部覌点。有計划按比例的发展經济,是必須坚持的原則,省級应該加强綜合平衡工作,县、市級应該服从国家的統一計划,凡是屬于全国和全省的建設和事业发展計划,地方应当保証实現;凡是屬于国家統一的規定和制度,地方应当严格遵守;各地举办的基本建設項目,必須报告省計委或轉报中央审核平衡。只有这样,才能保持国民經济各个部門的协調和平衡发展。
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