时间:2020-05-12 作者:成章
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摘要:
地方財政是国家財政的一个重要組成部分。从历年地方財政管理的預算收支来看,地方預算的支出約占整个国家預算支出26—29%左右,比重虽不算大,但每年通过地方財政所組織的預算收入却占整个国家預算收入的60%左右。这說明了地方財政历年来为国家积累了巨大的資金,无論在保証国家重点建設与相应地发展地方各項建設事业方面,均起了积极而重要的作用。
目前我国已經进入大規模經济建設时期,第一个五年計划时期即將結束,第二个五年計划即將开始,由于建設規模的日益扩大,国家建設对財政工作的要求也在日益提高,所以財政工作的任务是极其繁重的。虽然这几年財政工作的成績是巨大的,但不可否認还有不少缺点,有些問題是急需解决的,特別是中央与地方管理財政的分工职責关系問題,以及作为国家財政的重要組成部分的地方財政如何进一步改善管理問題,更是迫切需要解决的。茲就个人所見,談談目前地方財政管理中存在的一些問題,提請大家注意与硏究:
(一)情况和問題
根据目前的了解,地方財政管理中有以下几个値得注意的情况和問題:
(1)中央与省的某些主管业务部門对地方預算实行垂直管理,管的过多过死,給地方財政部門統筹安排整个預算增加...
地方財政是国家財政的一个重要組成部分。从历年地方財政管理的預算收支来看,地方預算的支出約占整个国家預算支出26—29%左右,比重虽不算大,但每年通过地方財政所組織的預算收入却占整个国家預算收入的60%左右。这說明了地方財政历年来为国家积累了巨大的資金,无論在保証国家重点建設与相应地发展地方各項建設事业方面,均起了积极而重要的作用。
目前我国已經进入大規模經济建設时期,第一个五年計划时期即將結束,第二个五年計划即將开始,由于建設規模的日益扩大,国家建設对財政工作的要求也在日益提高,所以財政工作的任务是极其繁重的。虽然这几年財政工作的成績是巨大的,但不可否認还有不少缺点,有些問題是急需解决的,特別是中央与地方管理財政的分工职責关系問題,以及作为国家財政的重要組成部分的地方財政如何进一步改善管理問題,更是迫切需要解决的。茲就个人所見,談談目前地方財政管理中存在的一些問題,提請大家注意与硏究:
(一)情况和問題
根据目前的了解,地方財政管理中有以下几个値得注意的情况和問題:
(1)中央与省的某些主管业务部門对地方預算实行垂直管理,管的过多过死,給地方財政部門統筹安排整个預算增加了困难。这实質上就是如何发揮地方一級財政在实現預算資金的分配与再分配中的作用問題。从1956年起,財政部注意了这一問題,此后对地方財政所发的預算指标实行了总额控制,由地方財政在收支总控制范圍內,結合地方国民經济計划的要求,自行統筹安排,但問題幷未彻底解决。原因是中央的各个主管业务部門仍然在若明若暗地对地方的各个主管业务部門頒发預算的控制数字,因此,增加了地方財政机关統筹安排預算指标的困难。地方財政管理中的問題更为突出,地方預算的支出指标,除了行政管理費外,基本上仍然控制在省的各个主管业务部門里,有时根本不通过財政厅就直接下达預算指标,省的財政厅只是起汇总与轉发指标的作用。有的省还由于主管厅不同意,將已被县、市財政机关調剂了的預算指标收回,有的主管厅直接將指标分到基层單位,幷指定了具体用途。
此外,目前某些省的主管业务部門如粮食、城市服务、商业、水利、农业等系統,为免于自己的預算为地方財政統一調剂,采取对县、市主管业务部門直接撥款垂直管理的方式,名之曰“專案預算”,卽不列入县、市地方預算,也不通过县、市財政机关来进行监督管理,所以浪費的現象很严重。这种情况不仅反映在省对县、市方面,而中央对省也同样存在。据河南省財政厅反映,省的某些主管业务部門,为了兴建办公大楼与宿舍,向省的財政厅要錢,因省里管的比較紧,不能完全滿足他們的要求,于是伸手向中央的各个主管业务部門要錢,中央的各主管部門不仅照給,而且比地方給的多,所以盖起的办公大楼、宿舍比省級其他机关闊气。一件事兩头給錢,不仅助長浪費,而且亦易引起上下之間、部門之間、干部之間不滿意,所以有的同志反映:中央的各个主管业务部門比財政部、財政厅要大方,要錢給錢。这样使得財政厅不好办事。
多头分割,条条当家,各行其事的現象,是不利于地方財政統筹安排預算資金,保証建設需要,幷合理地使用資金的。
(2)預算外还有小預算,預算外資金日益扩大。目前各級地方財政均有几套預算,即在地方預算之外,尙有自筹經費預算、特种資金預算等等,名目繁多。由于資金来源不一,就很难統一管理,因而收支亦比較混乱。为什么一級財政会有几套預算呢?原因是从1953年起,国家开始进行重点建設,財政收支比較紧張,地方預算的机动性較小,一些实际困难不得解决,为了解决地方的某些帶有地区性的必要开支,暫时允許地方在国家統一的預算收支之外,可以在工商各稅和农业稅上附征自筹經費收入,又允許各部門保留若干特种資金的收支。这一規定在当时来說是必要的,解决了地方預算管理上的不少困难。但問題在于沒有划清这些項目的收支范圍,幷且随經济情况的变化而及时提出改进办法。以自筹經費来說,在1956年以前,工商各稅征自私营企业的收入还占相当的比重,附加的自筹經費基本上是征自私人資本家,但到了1956年,私营工商业实行全行业社会主义改造后,負担对象就起了变化。由于征收办法沒有及时改变,附征的自筹經費就有一部或大部分要落在国营企业身上,結果是挤了国家的收入。在农业稅上附征的自筹經費,有的地方超过了国家規定的附加比例,亦有的地区因中央交待的征收任务不明确,把超收部分全算作了地方的自筹經費。
此外,管理上亦存在不少問題,有的地区把应該屬于国家預算的規費收入、事业收入、公产收入以及其他收入等亦列作預算外特种資金收入。根据各地反映的資料看,目前特种資金收入一般要占地方預算支出的10—20%,有的甚至达到30%以上。
这些情形使一些地方財政工作同志关心預算外資金甚于关心国家預算收支,因为預算外資金与地方切身利益有关。
(3)預算定得迟,追加追减多,固定收入少,补助多。
据我們最近了解的情况看,省对县、市的支出預算指标,年初只发維持部分的人員經費指标,至于事业发展与基本建設投資,都是由省各主管部門直接控制,采取陆續下达的办法,而下达的指标,又大部分集中在三季度以后,甚至在年度快結束时下达。因此,年初預算就不好定下来,据济南、南京兩市財政局的同志反映,追加預算要占整个預算支出的三分之一以上,从大的一百多万元到小的一百多元都有,非常繁复另星。如南京市的同志反映:“我們是靠补助来过日子的”。这样就影响地方及早安排事业計划,而且終年忙于預算数字“搬家”,这样就必然会放松对預算执行的管理,到年終还容易产生搶花錢的現象。这在一定程度上,会影响县、市地方財政积极組織收入、保証支出与节約地使用資金的积极性,容易产生依賴思想。
(4)缺乏适时的財政管理制度,增加了工作上的混乱。
只关心財政数字,不关心財政制度的建設,这是几年来我們財政工作中的最大缺陷之一。虽然这几年来我国的社会主义建設事业已經有了巨大的发展,經济情况已經起了很大变化,但我們的財政管理制度,却未相应地跟上去,仍是以老一套办法在应付。这就不能保証財政工作按正常秩序进行,如有的地区的同志反映,現在我們的工作是在凭个人經驗办事,沒有一个准則,虽然每年在处理財政預算收支問題上,規定几条大原則,但解决不了具体問題;有的地区的同志反映,現在連最基本的預算管理制度,如預算的編造、批审,执行中的追加、追减等管理制度也沒有;也有同志反映,地方財政机关与各部門在財政管理上的分工关系不明,某些部門把編造預算当作獵取經費的手段,根本談不上按計划按制度办事,有的甚至索兴不造預算,只要領导上点了头,就可要求領款使用。强調特殊与需要,不考虑应有的財务手續,就增加了預算管理上的困难。
缺乏健全的財政管理制度这个重要工具,就很难保証正确地完成財政任务。
(二)改进地方財政管理的几点意見
为了改进今后的財政工作,我們認为必須从下列几个方面来考虑:
(1)必須改进現行的財政体制。目前的財政体制,表現过分集中,統得过多,管的过死,这样容易伤害地方的积极性。今后必須在貫彻統一領导与分級負責的原則下,适当地扩大地方管理財政的权限,从而充分发揮地方的积极性与主动性。这个問題,目前已成为中央与地方在財政管理上的主要矛盾,地方已在迫切地要求中央解决这一問題,从中央来說,亦須积极而主动地来考虑解决这一問題。具体作法可以在一定时期內适当地固定地方財政的收入来源,划定地方財政的支出范圍,扩大地方財政管理的权限,有些企业和事业可以下放交地方管理,幷明确中央与地方在財政管理上的分工与职責,使地方財政工作卽能符合于国家的統一領导,又能符合于地方建設事业的实际需要,从而减少中央与地方在安排預算收支中的矛盾。当地方財政的預算收支适当地巩固下来后,还应貫彻多收多用,少收少用,地方財政的年終节余归地方安排的办法。中央的各个主管业务部門不得再按自己的业务系統,采取条条下达的方法干涉地方財政的管理权限。当然这种固定只是相对的,而且还必須按照不同地区的不同情况采取不同的处理方法,对某些收支如果情况发生重大变化以及遇到事先无法估計的重大灾荒等,还必須采取机动的特殊的处理方法。
此外,还必須照顧到今后經济建設的远景規划,使固定下来的收入項目与比例,尽可能地符合于客覌实际的需要。
当然这种改变,还須与現行的計划体制,事业与企业体制的改变結合考虑,必須使改变后的財政体制与各个方面的工作相互調协,使之更好地为国家社会主义建設服务。
(2)必須統一預算外資金的管理。預算外資金的产生,虽然是有其客覌原因的。但当我們及时而恰当地解决中央与地方的財政体制,幷适当地扩大地方財政管理的权限以后,为了促使地方財政統筹安排与合理使用資金起見,凡屬附加性的收入,如城市公用事业附加收入、工商各稅的附加收入、农业稅的附加收入等都应該統一列入地方預算,其相应的支出,經过审查亦应分別列入預算。至于乡、鎭財政部分的农业稅附加收入,因为大部分是帶有临时性的开支,各地情况与要求亦各有不同,可以暫不列入統一的地方預算內,但須結合乡、鎭財政的建立与健全加以整頓管理。
此外,对特种資金,如某些項目收支数额較大,宜于集中統一管理者,应該列入地方預算。凡原屬預算內而以后轉到預算外的資金,亦应重新加以审查,然后归幷到地方預算內。对不需列入財政預算的零星小额收入,为了发揮各部門管理这些收入的积极性,可以仍然保留在預算外,但須由地方財政加强监督管理,勿使浪費。
(3)必須結合改进現行財政体制,立即着手修訂現行的各种財政管理制度。首先应健全中央預算与地方預算的管理制度,明确中央預算与地方預算在編造、批审、执行中的管理权限,使整个国家預算的收支,按照一个正常秩序进行活动,有利于监督管理和发揮各方面的积极性与責任心。其次,应当修訂現行企业、事业財务管理制度,促使企业在加强經济核算制,加速資金周轉,降低成本,改善經营管理的要求下,发揮企业的积极性与責任心,为国家提供更多的资金积累;对企业与事业部門現行的各种費用定额,在貫彻勤儉建国的方針下,改訂不合理的定員定额标准与管理制度,防止浪費,幷划清企业、事业、行政之間的費用开支范圍,不使互相混淆;必須充分利用企业与事业的內部資源,不使积压与浪費。再次,預算外資金經过淸理整頓后,亦須建立一定的財务管理制度,使这部分資金,亦能得到合理的使用,以防止浪費。此外,随着現行財政体制和制度的改变,亦必須根据簡化手續、統一要求和全面及时地反映各种經济的、財务的眞实活动情况的原則,相应地修訂各种制度,如金庫制度、会計制度、財务活动分析报表、統計制度等,幷通过这些制度来加强財务监督。
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