时间:2020-05-14 作者:
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中国人民解放軍总財务部湯平副部長在全軍財务部長会議上的报告摘要
(一)国防費預算与各方面的关系軍队財务工作是复杂的、多方面的綜合性的工作;但預算管理則是財务工作的中心环节。为了正确地解决預算管理中的問題,首先应該了解国防費預算的编制、执行、調整与各方面的关系。
国防費年度預算,反映了軍队建設当年的需要和国家財政当年撥款的可能。預算一經批准就应認为是这种需要与可能的統一。軍队建設的需要是依据旣定的建軍方針和任务;国家撥款的可能是依据財政計划的安排,兩者同是受国家統一的建設計划(經济建設、国防建設)所制約、所决定的。
国家財政的安排,总是使軍队建設的年度需要得到一定的滿足;軍队建設的需要也总是服从于国家財政的可能。这种情况,一方面反映了国家对国防建設規模需要的大小,一方面也反映了国家財政計划的綜合平衡关系。因此,国防費預算的安排必須与国家撥款相平衡,以保証需要与可能的統一。反之,不是影响国防費預算的稳妥,就是影响国家財政計划的綜合平衡。
国防費分項預算,反映了国防費預算对各項事业的保証可能,和各項事业的需要。各分項預算保証的可能和各項事业的需要,它又是体現和貫彻軍委...
中国人民解放軍总財务部湯平副部長在全軍財务部長会議上的报告摘要
(一)国防費預算与各方面的关系軍队財务工作是复杂的、多方面的綜合性的工作;但預算管理則是財务工作的中心环节。为了正确地解决預算管理中的問題,首先应該了解国防費預算的编制、执行、調整与各方面的关系。
国防費年度預算,反映了軍队建設当年的需要和国家財政当年撥款的可能。預算一經批准就应認为是这种需要与可能的統一。軍队建設的需要是依据旣定的建軍方針和任务;国家撥款的可能是依据財政計划的安排,兩者同是受国家統一的建設計划(經济建設、国防建設)所制約、所决定的。
国家財政的安排,总是使軍队建設的年度需要得到一定的滿足;軍队建設的需要也总是服从于国家財政的可能。这种情况,一方面反映了国家对国防建設規模需要的大小,一方面也反映了国家財政計划的綜合平衡关系。因此,国防費預算的安排必須与国家撥款相平衡,以保証需要与可能的統一。反之,不是影响国防費預算的稳妥,就是影响国家財政計划的綜合平衡。
国防費分項預算,反映了国防費預算对各項事业的保証可能,和各項事业的需要。各分項預算保証的可能和各項事业的需要,它又是体現和貫彻軍委旣定的建軍方針与当年的各項事业計划。因此,滿足分項預算經費需要是保証事业建設的关鍵;維持各項預算定額不予超过,則又是保証国防費总預算稳妥的必要条件。
由此可見,預算的編制、执行和在必要时的調整,都必須适应上述各种关系所提出的要求。否則,就談不上管好預算。但当前我們在預算管理工作中却存在着与上述要求不完全相适应的情况,突出的表現是:
一、跨年度預算多。主要是我們沒有或沒有很好的掌握事业需要与財力、物力和其他条件的各种綜合平衡的規律。結果形成使預算开始紧,年終有結余有些費用又需要跨年度。同时由于跨年度預算,是国家当年撥款限額以外的費用,这就与国家財政計划、物資供应計划及工业生产計划之間的平衡关系不相适应,因而預算执行势必不能圓滿完成,甚至落空。特別是在国家物資供应紧張的情况下,更为明显。
二、需要与可能的結合,还掌握得不够好。或者說,在部分同志中間对于需要与可能相結合的思想还不十分明确。往往强調需要,忽略可能,特別在今天軍費占国家預算支出比重逐漸降低的方針下,更应該了解,只有在財力可能的范圍內,才会更好的保証事业完成。如果我們不是这样或者不完全这样来考虑問題和削减一些本应削减也可能削减的事业和計划,那么这种需要同样也是不可能得到保証的。
三、預算的調剂問題。在預算执行过程,所发生的一些应該办的事情而又連系到預算的調剂时,不仅应看到当时当地需要的一面,更重要的是应从整体和全面关系中維护原定預算用途及其再分配。只有这样才能保障事业建設。不如此,就会“扁担沒扎,兩头失塌”旣沒有解决好当时当地的需要,也妨碍了事业建設全面需要的保証。
我認为,上述这些問題都是値得我們在工作中經常研究幷应十分注意的重要問題。
(二)关于預算調剂問題
有些同志把当前部队中发生和存在的一些具体問題,認为是財政制度問題,預算科目划分問題,財政权限限得过死等,从而提出有些經費应該不受科目限制互相調剂使用等等。我認为,如果这样做,对整个軍队建設是不利的,同时也不能达到解决当前部队中所存在的問題。那么,現在要弄清的是,部队中究竟存在的是些什么問題呢?
根据去年各級党代表大会对財务工作方面的意見和以后各單位陆續反映的材料,經我們收集归納的有300多条意見,其中除很大部分意見不涉及到經費开支問題外,我們着重研究了有关解决当前問題的事例近百条:
有的是一件事情本身化錢不多,但照这样办开支的运費却不少,想改变这种做法,又牽扯到很多“条条”(部門)或制度,而改变不了,因此有人批評我們工作方法机械呆板,有錢不曉得化。如海軍財务部去年11月檢查报吿:某連一个排每月需灯油28斤,折价12.9元,每月去連部領一次所化的油运費和旅差費却需14.55元,比油价还多1.65元。又如某軍反映部队进入新营房不准买鋪草,准用汽車將原有的草运去,結果运費比草价貴九倍。
有的是一件事情非办不可,化錢又不多,但得不到解决,軍政首長問这个部門說无此規定,問那个部門則說沒有包括此項費用,推来推去,互相扯皮,財务部門又不能作主,因此,有人批評我們“把活錢变成死錢”,閉着眼睛不解决实际問題。如某單位工程兵部运汽油开支八毛錢的标签費,請示財务部說从业务費开支,又請示后勤油料部說不准开支現金,問軍交处也不准报銷,使这八毛錢很長时間得不到解决。又如某部党代表大会上反映:从井內打水用的繩子,財务、营管、軍需三家都不給解决。
有的是办事只管合法不問合理,結果錢多化了,人力也浪費了,但事沒有办好。因此,有人批評我們死啃制度,硬搬敎条,不懂馬列主义。如某地駐軍檢查身体,在駐地照X光,每人只化1.2元,但不能报銷,非要坐火車到軍队医院檢查不可,每人往返一趟要化旅差費10多元,还占用3、4天时間。又如通訊部門規定县兵役局每月只准打兩次長途电話,多打了不准报。因此,只好派人送信,打一次电話3元,送一次信出差費得化4元,又用3、4天时間,其他不算且不及时。
有的事情虽小但手續繁杂。群众意見很多,“怨声載道”,批評我們把小事办成大事、把好事办成坏事。如某財务部反映:一个战士出差,要几处去报銷費用,伙食找給养部門,汽車旅館費找財务部門,換票証找管理部門,如果坐輸船还得多找一个部門。事情不大,手續复杂。以上这些批評对不对,我以为很对,因为事实就是这样。
产生以上这些問題的原因,有的是制度上沒有規定或規定的不明确,有的是执行制度中人为的問題,有的是事业部門管理方法上的問題,总之,情况复杂,与各方面的工作交錯在一起造成的。
解决这个問題的办法,除了应在有关制度和供应方法上作相应改变外,我認为主要应支持軍政首長执行財政制度上“团以上各級軍政首長遇有預算科目中划分不淸,而又必需开支的費用,在其掌管的預算范圍內有权决定列入相近性質的科目內开支。”的規定,也就是說,今后凡遇有沒有明确規定在哪一項目內的开支,軍政首長有权决定在相近的科目內开支,只要能貫彻这一条,上述这些互相扯皮而不能解决的問題,就得到了解决。但要貫彻这一条,財务部門应根据当时当地的实际情况及时向軍政首長提供处理的具体意見。如解决某駐軍檢查身体的問題,該軍財务部門应吿訴軍政首長可以批准在卫生費內开支。假如卫生費确有困难,也可批在旅差費內开支,因为这样做旣节約又能把事办好。是合理的。
类似上述合理的开支,一經軍政首長批准后,同級各部門就要执行,上級各部門就要承認。
如果遇有某些开支,沒有相近的科目可报,而其他科目也不能解决时,可在临时費內开支。临时費就是为了解决某些临时发生而其他各項費用又解决不了的問題。
(三)关于“統一管理、按級負責”的問題
財政条例規定:“照顧整体,切合实际;統一管理,按級負責;合理分配,加强监督:厉行节約,反对浪費”这是我軍財务管理的原則。这一原則是根据国家財政和軍队建設的要求,是根据我軍財务工作多年来的經驗和針对着我軍現实情况制定的。它不仅在几年来我軍財务工作上取得的成績証明了这一原則是正确的,而且几年来在我們工作中所发生的缺点,反过来也証明了这一点。例如,1953年前經費开支后的决审权,和1955年实行經費申請計划制度时的預算批准权,都是由于过于集中,产生了一些脫离实际、脫离群众的現象;1954年分配預算的办法,虽然是在統一掌握下分配的,但由于分配后失去調剂的力量,以致发生某些經費的盲目分配,在一定程度上形成了分散,造成了积压和浪費的現象。这些应該作为我們工作中的重要經驗敎訓之一来記取。由此可見,“統一管理,按級負責”的原則不仅在目前需要,而且在今后若干年內也还是适用的。因此,我們必須很好地掌握这一原則幷把它正确地貫彻到軍队財政工作的各个方面、各个环节中去。
但有的同志对于統一管理,統什么?按級負責,負什么的問題,覚得还不太明确。因此,我想就这兩个問題,而且主要对第二个問題講一下。
統一管理統什么?从財政制度、标准規定和預算管理等方面就可以回答这个問題。我只講一下为什么要統一,而且又为什么要統一到国防部?因为軍队的建設方針、任务,各軍种、兵种发展的規模、比例、計划,部队制式裝备的規格質量,部队的員額、供給标准水平的高低等,决定着軍队財政开支的根本問題,而这都是由国防部根据每一个时期的不同情况的需要和国家撥款情况来决定的。同时軍队所需的主要物資器材,也受国家經济計划的控制,因而,对于軍队經費使用的計划和分配,对于軍队所需主要物資器材的筹購和供应也必須相应地集中于总部統一办理。
国防部要使財政工作上能保証建軍任务的实現,就必須統一預算、統一标准、統一制度、統一科目、統一撥款………等,以便于考核預算的成果,控制預算再分配和資金調度的灵活性;否則,就无法适应軍队建設的要求和部队經常流动的情况,这就是要統一的道理。
那末,是不是只有統一沒有灵活性呢?我認为在集中統一下的灵活性是有的,而且也是許可的。这一点我以为是根据我們国家不同的特点来决定的。因此,在財政制度、标准規定和經費开支等方面都給了各級一定的权限,它也是符合我国及我軍历史发展情况的。
关于“按級負責”的問題
一、掌握有标准支出的几个环节。全部国防費支出,可以分作有供給标准及无供給标准兩大类。1954年以前,我軍供給标准不多,且多限于經常費。到1956年已有85种标准。按照这些供給标准支出的經費达全部国防費支出56.08%。經費供給日益标准化是我軍各部門及各級財务部門共同努力的結果,它标志着我軍財务工作已向正規化迈进了一步。标准化的范圍日益扩大,是否意味着可以放松預算执行中严格的財政监督呢?特別是师、团支出中有标准的支出所占比例很高(师达92.78%、团达96.85%),是否可以不去注意这些有标准的开支的合理性、合法性呢?我認为不是的。如果那样做,不是造成浪費,就是造成供給的失調。我們应該看到目前按供給标准开支的复杂情况,那就是即使在标准制定得完全合理情况下,它对于支出的控制也有一定的局限性,即控制了單个分发定額,不一定能控制总額;控制住数量,不一定能限定質量。同一供給标准因計划任务不同,人馬实力、裝备、技术器材及各种設施的数量和質量不同,地区条件不同,实际支出也就不同。因此,各級財务部門在管理預算中,对于有标准的开支同样必須十分注意去了解和掌握以下这些情况:
(1)严格核实人、馬、技术裝备、器材設备、各种設施及供給單位的数量。其中尤应注意核实人馬实力数,因为受这些数量影响的物資經費供給标准有薪金、津貼、工資、各种福利补助費、各类人員伙食費、厨具費、輜重車馬裝具費、仓庫費、軍医、兽医物資供給費、营房管理費、政治敎育及政治工作費等29个标准(其中14个标准兼受物价影响)。当前,各級財务部門及各部門在管理預算中,对人、馬实力的核实是很不够的。本来人員伙食費的管理,可以說在后勤軍需部門及財务部門有一套經驗,但由于实力掌握不准,目前发現有的單位該减員的而未及时减等現象,但是,也有的單位,該增加的也沒有增加。
由于实力数基数不准,財务部門便无法实施正确的經費供給。克服这种現象的办法,我認为是:1.严格执行决算制度中若干实力、供給基数統計报表的規定;2.依据不同性質的費用和实力掌管的分工,定期与有关部門核对各种实力及供給基数,还希望軍区以上的有关部門經常抽查;3.請有关部門严格掌握实力、供給基数增减变化的登記、統計和介紹証件。沒有建立起相应登記、統計和介紹証件的,財务部門有責任及时督促和协同建立起来。
(2)掌握經費开支中購置物資的价格。目前受物价影响的开支标准有人馬生活、物資保障、公务、軍政訓練費共26种(其中18个标准同时受实力影响)。物价高低对这些开支多少有很大的影响,特別是屬实报实銷的費用,物价高了开支加大,反之,就减少。总的說,物价合理旣能保証部队生活,又能节約,否則,就造成浪費。当前在物价問題上的漏洞是:1.部队駐在乡村或小城市,能够就地按較低廉的价錢購置到的物資,而要按城市高物价計算或去大城市購置;2.以高級品計价或購置高級物品;2.不按規定而增加高級品种的比重,同时不按統銷和国营企业合作社价格計价,而是按自由市場价格計算;4.按精制品計价或購精制品。
目前在伙食費中发生的評价偏高現象,即屬于上述情况。堵塞这些漏洞的办法,我們提出以下几点:1.各級財务部門应有重点的建立部队常用物品物价調查統計及报吿制度,以便了解幷供上級了解物价情况,掌握变动規律。特别同当地貿易机关、合作社建立与我們供应有关的各种物价情报联系。通过对物价的了解以监督物品采購中某些不合理的現象;2.各級財务部門应通过对所供單位同一費用,同一标准而实际开支数不同的情况,来覌察該項費用所購物品价格合理性及物資保障程度;3.发現不合理的計价及購置不必需的高級品、精制品現象,財务部門应即吿有关部門制止;4.財务部門应积极参加人員伙食費的評价工作,評价委員会的組織提議請后勤首長为首。評价区划分視各地情况而定,但应肯定同一評价地区、同一时間,各部队应执行同一評定的价格。在評价中应充分考虑市場供求情况、物价漲落趋势、季节特点及政府商业部門的意見。品种选擇应是“大路貨”,質量应是中等(即中等价格者)。市場价格一般应依据不同物品按統銷及国营商店或合作社的价格計算。評价計算方法,以按加权平均数計算为宜,因这样旣照顧到市場的供应比例关系,又可結合部队的食用比例,是合理的。这点可建議总后考虑。
(3)了解事业費标准的执行对事业計划的影响。各部門事业計划經費开支,其中也包含按标准开支的經費。这一部分标准有30种,主要是技术物資保障方面的标准。它的特点是技术性大,标准定額的准确性不容易恰如其当,而且,由于这一类标准均受預算控制,財务部門容易忽略标准执行过程中节約的潜力和浪費的可能性。値得注意的是:財政部門不十分明了事业計划內容及其所需經費保障程度的依据:計划任务可能变化了仍易照标准供給;部門对本身的潜在力量(如有庫存物資、有技术改进的可能)不一定清楚,財务部門则更难捉摸。
对这应該如何办?我以为:
(1)研究技术裝备在修理、維护中每一件物品(如一輛車的大、中、小修)的开支基数标准,及使用效率与标准高低間的关系,幷研究經費开支規律;(2)了解計划变动后而应按标准及时减少的經費供应数;(3)了解业务部門制定节約原材料、动用庫存材料和改进技术的計划,从而考虑按标准开支节約的可能;(4)在物資供給与經費供給交叉进行中,考核原标准的合理性,以求在改进供应方法中,节約支出,避免浪費,从而研究进一步改进供应标准;(5)密切注意完成計划时間的准确与否对标准开支的影响。
二、掌握无标准支出的几个环节:
国防費中无供給标准,仅受預算控制的支出,占总支出43.92%,在全部无标准支出中总部一級占69.56%,軍区一級10.1%,显然管好这一部分費用的責任主要是落在总部及軍区兩級。而这一部分支出如果按部門分,几乎全部是各部門直接掌握的費用。关于管好这一部分支出,必須掌握的几个主要环节:
(1)繼續注意軍工产品訂貨价格的合理确定。近兩年来各部門在軍內、軍外訂貨中,为爭取价格的合理,做了許多工作,获得了显著的成績,节約了軍費支出,促进了企业成本管理的改善。因此,今后仍应繼續进行。我認为无論对軍內、軍外的工厂訂貨,我們都应該去了解制定这些产品价格的合理性,关鍵是要了解对价格有决定影响的成本情况。
当然我們也必須考虑到当前若干企业管理上的困难,包括原材料供应,剩余劳动力处理,生产任务不足等。在了解产品成本时应着重注意的是:1.企业生产不均衡性对成本的影响,其中那些是企业管理不力所造成;2.廢品、停工損失对成本的影响,那些是可以避免的;3.企业非生产人員过多对成本的影响,那些是应該处理,可以处理而未处理的;4.那些不应該攤入产品成本的开支而攤入了成本;5.严重的浪費現象;6.原材料价格、品位及單位用料偏高等。
只要我們能够在这些方面占有材料,就可以請求其主管部門重新考虑产品的价格。这些材料的收集和意見的提出应該是在年度計划制定之前,以便在制定計划时作修正計划的参考。但在計划已經批准之后,也可以向有关部門反映这些情况。当年度价格計划經双方同意及上級批准之后,經过职工努力而取得的实际成本降低,我們应看成是一种合理現象,則不应該再要求修改产品結算价格。
(2)严格合同监督。无标准的开支多数通过合同付款,对合同实行有效的监督是管好此項預算支出的一个关鍵,那末应注意什么?我以为:应該考核訂購是否必須,价格是否合理,数量是否适当,交貨有无可能,付款額是否納入了預算,付款期是否与用款計划相适应等,这一系列的問題,都会提供我們計划开支、节約开支、制止浪費的可能性,这是各部門財务机構的中心工作之一。
(3)扩大預算支出标准化范圍,制定必要的供給标准,审查現行标准。我認为繼續扩大預算支出标准化的工作是十分必要的,因为現有标准仅占全部支出一半多一点,說明它还沒有达到应有的程度,特別是有些技术物資管理費标准还沒有达到应有的程度,有的仅是一种指标性質,不够准确。有些技术裝备物資購置費支出,很难制定开支标准,但可以考虑制定装备物資的儲备、周轉方面的必要标准和定額,以免盲目的購置儲备。已有的各項标准也有必要依据目前軍費降低,其事业建設已有一定基础及部队实际情况等作一番审定工作。其中有的应从政策上作考虑,如关于个人部分某些偏高的标准;有的应从相关費用开支比例作考虑,如福利費标准;有的应从部队任务、駐地条件、季节、气候、出产、交通、风俗习慣等情况作考虑,如人員服裝、裝具等标准;有的只有开支控制数,应考虑規定必要的开支內容,如奬励費、救济費之类等。总之,应該逐步將能够制定标准的开支,尽可能制定出标准来;有标准的开支,还要經常考核,使之更趋向合理。上述問題建議总部各部門就其所管事业費的情况作考虑,軍区財务部門应依据实际工作中的体会及部队情况加以研究后提出意見,大家一齐共同来担任这一重要而又复杂的工作。
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