时间:2020-02-11 作者:董普|李京 (作者单位:中国地质大学 中国财经报社)
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摘要:
城市基础设施投资对于优化产业结构、提高城市现代化水平、加快建设现代化国际大都市的步伐、促进可持续发展、提高人民生活水平具有十分重要的意义。
我国的基础设施建设经过多年快速的发展,已经初步形成了一定规模,但与世界发达国家的城市相比仍然存在差距,投资主体单一,政府财力不足成了主要障碍。当前,我国城市基础设施建设融资面临的问题主要是:资金需求压力大。基础设施建设不到位、使用经营不匹配等问题,使得基础设施建设效率普遍低下,重建及荒废基建项目众多。因此,导致原本就有缺口的基础设施建设资金需求压力加大,并且在短时间内难以弥补这一缺口。而且,资金来源匮乏单一。我国城市基础设施建设目前仍以自筹资金、国内贷款和其他资金为其社会固定资产投资资金的主要来源。如北京,2015年自筹资金、国内贷款和其他资金相加占基础设施建设资金投入总额的98%以上,而外资和预算内资金两者加总不到2%。面临城市基础设施建设巨大的资金压力与众多的资金需求,单单依靠政府财政支持以及各家银行贷款优惠是远远不够的。一旦国家紧缩财政支出、严格金融贷款调控,城市基础设施建设将无法进行。此外,过多的依靠政府和银行贷款,还易形成城市基础设施经营...
城市基础设施投资对于优化产业结构、提高城市现代化水平、加快建设现代化国际大都市的步伐、促进可持续发展、提高人民生活水平具有十分重要的意义。
我国的基础设施建设经过多年快速的发展,已经初步形成了一定规模,但与世界发达国家的城市相比仍然存在差距,投资主体单一,政府财力不足成了主要障碍。当前,我国城市基础设施建设融资面临的问题主要是:资金需求压力大。基础设施建设不到位、使用经营不匹配等问题,使得基础设施建设效率普遍低下,重建及荒废基建项目众多。因此,导致原本就有缺口的基础设施建设资金需求压力加大,并且在短时间内难以弥补这一缺口。而且,资金来源匮乏单一。我国城市基础设施建设目前仍以自筹资金、国内贷款和其他资金为其社会固定资产投资资金的主要来源。如北京,2015年自筹资金、国内贷款和其他资金相加占基础设施建设资金投入总额的98%以上,而外资和预算内资金两者加总不到2%。面临城市基础设施建设巨大的资金压力与众多的资金需求,单单依靠政府财政支持以及各家银行贷款优惠是远远不够的。一旦国家紧缩财政支出、严格金融贷款调控,城市基础设施建设将无法进行。此外,过多的依靠政府和银行贷款,还易形成城市基础设施经营垄断,不仅难以拓展多样化的融资渠道,而且还隐藏着经济危机爆发的隐患。再有,投资周期长、回报率低。如目前北京市的基础设施多为准经营性项目或非经营性项目,投资规模较大,投资期限较长。不同于对房地产、信息科技等常见领域的投资,基础设施项目的投资收益相对来讲是比较低的,但其所获利润相对而言也较为稳定。为消除投资者的投资顾虑,政府应当采取一定措施帮助提升民间资本投资回报率,对投资出现严重亏损的投资者进行合理的补偿。由于基础设施通常为非经营性或准经营性项目,其能够获得的投资收益相较经营性项目而言数量有限,短期内很难收回投资,实现盈利,因此基础设施建设项目资金投入之后,通常会沉淀在项目中,投资主体一旦将资金投入,就很难根据市场的需求状况适时选择退出市场,并且资金的回收周期往往较长,投资者收回投资的时间成本较高,这就导致基础设施投资不够灵活,存在较大的回收风险。
美英日三国基础设施建设融资模式
美国基础设施建设融资模式。美国是世界上城市化水平最高的国家之一。市场经济作为美国经济发展的主导模式,政府对基础设施产业实行放松管制,由此形成了政府“市场增进”角色定位。这一模式使得美国的民间资本在其基础设施建设的过程中发挥了重要作用。但在市场经济模式下的基础设施建设融资仍有一定的局限性,故美国政府在基础设施建设的融资过程中也发挥了重要的支撑和引导作用。随着在基础设施建设方面需求不断增大,支出的逐渐增加,政府的资金压力也随之增长,因此逐渐发展出一系列融资方式以支持基础设施的建设。一是市政债券。20世纪20年代起,市政债券被作为一种有力的融资工具在美国开始被使用。经历了近百年的发展,美国的市政债券运作模式已相当规范成熟,包括公路、人行道建设在内许多基础设施建都采用了这一融资方式。美国市政债主要分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由州和地方辖区发行,以发行人的完全承诺、信用和税务能力为保证。收益债券是为项目或企事业单位融资而发行的债券,以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力作担保。美国的地方政府多有权发行市政债券,并且市政债券种类丰富,既有长期债券,也有短期债券,这为通过不同的资产组合降低投资风险提供了可能,而专项建设债券所融得的资金被用于专项建设当中,也使得因盈利能力较弱而较难融资的非经营性基础设施,如人行步道等设施的建设得以从中获益。二是私人部门投资。美国的许多基础设施项目及公共服务事业都依赖私人部门的投资。对于一些提供基础公共服务的设施,政府不再直接负责其建设及经营过程,而是将权利转交给私人部门。为提高私人部门投资基础设施建设的热情,美国政府出台了一些优惠政策,例如以免交财产税、优先购置土地权等方式促进私人部门参与到投资当中。这一政策在经营性基础设施的建设中应用较为广泛,但在政策的逐渐推动下,对人行步道等准经营性或非经营性基础设施的建设也有越来越多的民间资金参与进来。
英国基础设施建设融资模式。二战后,为缓解财政压力,维持国家繁荣和经济发展,英国政府开始创造一系列优惠条件吸引民间资本,鼓励民间投资,大量民间资本开始活跃在基础设施建设中。1979年撒切尔夫人倡导开展在城市基础设施建设方面推行私人融资的改革,推动了英国基础设施私有化的进程,基础设施建设的融资体制产生巨变。经过改革,英国基本上确立了以民间私人融资计划为主的城市基础设施建设融资模式。政府部门根据社会对基础设施建设的需求,提出需要建设的项目并通过公开招投标的方式选出获得特许经营权的私人部门进行基础设施的建设与运营,最后在特许期结束时将项目完好地、无债务地归还给政府。这种融资模式区别于英国历史上曾出现过的民营化国营企事业单位及受托管理城市基础设施的企事业单位,它更侧重于有效合理充分的对民间资本加以利用,城市基础设施建设投资由单个公司法人完成,权责利关系明晰统一,从而在分散市场风险,增加建设资金的同时充分调动着私人投资的积极性,有效整合社会可利用的一切资本发展经济;政府可以以监督指导私人部门进行投资来代替亲自承担城市基础设施建设中发生的风险或项目投资所需的费用,这样,政府在适当调控企业行为的同时提高了财政支出的效率,提高了公共服务水平。
日本基础设施建设融资模式。日本对基础设施的建设较为重视,拥有一套成熟先进的基础设施建设系统,且十分注重人文关怀。在东京、名古屋、大阪等城市,虽土地资源稀缺导致人口密度相对较大,但其人行步道建设等十分平整干净。上世纪90年代以来,日本经济出现衰退,基础设施建设的主导力量由政府走向民间。在将民间投资引入基础设施建设方面,日本采取了以下措施:一是成立开发银行。1951年,日本政府成立了“开发银行”,为城市基础设施建设提供长期的低息贷款,此举能够对投资周期较长且资金需求量较高的行业集中投入资金,这也对民间资本产生了较大的吸引力,大量民间资本涌入,为基础设施建设的资金需求提供了有效保障。二是长期金融债券。二战后的一段时期内,日本的个人储蓄率在世界主要国家中名列前茅,为将丰厚的个人储蓄资源转化为支持基础设施建设发展的资金,日本的长期信用银行开始向商业银行发行长期金融债券,再由商业银行利用其吸收的居民储蓄进行认购。当商业银行面临资金需求时,认购的长期金融债券可进行转让或将其作为抵押向日本银行申请贷款。这一模式有效地将居民储蓄转化为用于基础设施建设的资金。
国外基础设施建设的启示
一是建立发达的金融市场。将民间资本注入基础设施的建设对多元化融资体制提出要求,而多元化融资体制的形成是建立在现代银行业和金融市场都较为发达的基础之上的。一方面,银行通过市场运作的方式将闲置货币资本集中起来,以满足民间投资者对资本的不同需求。另一方面,银行通过发展证券投资业务帮助政府和企业在资本市场上融资。其中包括在证券市场上买卖政府债券、公司债券等。此外,金融创新工具也层出不穷,为基础设施建设提供多种融资渠道。如果没有这一基础,许多融资手段都难以实现。目前我国的金融市场发育还不完全,机构投资者数量少,规模小,这些都限制了新型融资方式在我国的应用。
二是形成多元化的投融资主体。在基础设施建设中,不能只有政府这一个投资主体,多元化的投资主体有助于提高基础设施建设的效率和质量,因此,引入大量闲散民间资本的投入就变得十分必要。为解决资金问题对城市基础设施发展的制约,需要开放城市基础设施建设领域的投资市场,放宽市场准入条件,有效借助社会财力,充分扩大融资渠道,利用金融和其他政策工具,开拓更多更新的融资方式,民间投资主体在这一过程中对建立高效的城市基础设施投融资体系发挥着不可或缺的重要作用。
三是多种形式的补贴方式。补贴方式是指由私人公司投资建设公共基础设施,并为社会提供市政服务,但投资的收益主要通过服务性收费来实现,在实际的实施过程中,服务性收费的金额有时不足以带来充足的投资回报,此时政府适当给以财政补贴,从而达到促进更多资本对项目进行投资的目的。政府在项目建设和运营管理的不同时期实施补贴,其形式可以多样化,通过不同的补贴形式激励私人公司,从而可提高建设和服务质量。如伦敦广场地铁延伸线项目和伦敦到英国南部海边的铁道项目完全是由私人公司举债建设的,但在项目建成投入运营后,政府以一定的出资比例帮助私人公司还本付息的形式进行补贴,如此政府不需要再短期内一次性投入大量项目所需资金,既能够保证项目的顺利进行,也在很大程度上缓解了资金压力。
四是政府作用的发挥。在基础设施建设融资方面,政府的引导作用不容忽视。政府依靠财政性手段进行融资,实行税收优惠,采取发行市政债券、政府采购等方式发挥积极作用,充分调动资金,以弥补市场缺位造成的供求失衡,维护城市基础设施的正常运转,很好地将政府角色融入以市场为导向的投融资体系中。此外,政府的积极作用还体现在经济计划与城市基础设施投融资体制紧密相关方面,城市基础设施项目资金配置的优先顺序符合国家经济和社会发展战略、产业政策的目标和规划以及与其关联度较高的其他项目,这样就保证了政府以有效的融资方式和规模可观的政策性资金为基础,引导高效率的市场行为。
责任编辑 刘永恒
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