时间:2020-02-11 作者:史耀斌 财政部副部长
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摘要:
“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容。其中,设施联通作为“一带一路”建设的一个优先领域和重要突破口,需要以融资机制建设为支撑和抓手,通过实现设施联通和资金融通的相互促进,不断推进“一带一路”建设。为加快推进“一带一路”设施联通,应着力破解“一带一路”基础设施融资难题,不断完善互利共赢、稳定多元、可持续的融资机制。
“一带一路”基础设施融资机制:进展和问题
(一)融资机制建设初见成效
自我国领导人提出“一带一路”倡议以来,融资机制建设取得重要进展。一是亚洲基础设施投资银行、丝路基金正式成立并投入运营,正在不断为沿线基础设施项目提供资金支持。二是国家加大投入力度,大力支持“一带一路”国际运输大通道等重点基建项目,促进跨境基础设施联通。三是鼓励企业在沿线国家设立分支机构,积极开展国际合作,增加基础设施投资。四是引导金融机构加快在沿线国家设立分支机构,或与沿线国家合作成立投资机构,建立项目库,加大对基建融资的支持。五是香港特区金管局成立了服务“一带一路”的基建融资促进办公室,为有兴趣的机构提供了一个交流信息、分享经验和提升技能的平台。...
“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容。其中,设施联通作为“一带一路”建设的一个优先领域和重要突破口,需要以融资机制建设为支撑和抓手,通过实现设施联通和资金融通的相互促进,不断推进“一带一路”建设。为加快推进“一带一路”设施联通,应着力破解“一带一路”基础设施融资难题,不断完善互利共赢、稳定多元、可持续的融资机制。
“一带一路”基础设施融资机制:进展和问题
(一)融资机制建设初见成效
自我国领导人提出“一带一路”倡议以来,融资机制建设取得重要进展。一是亚洲基础设施投资银行、丝路基金正式成立并投入运营,正在不断为沿线基础设施项目提供资金支持。二是国家加大投入力度,大力支持“一带一路”国际运输大通道等重点基建项目,促进跨境基础设施联通。三是鼓励企业在沿线国家设立分支机构,积极开展国际合作,增加基础设施投资。四是引导金融机构加快在沿线国家设立分支机构,或与沿线国家合作成立投资机构,建立项目库,加大对基建融资的支持。五是香港特区金管局成立了服务“一带一路”的基建融资促进办公室,为有兴趣的机构提供了一个交流信息、分享经验和提升技能的平台。六是与联合国亚太经社会、联合国开发计划署以及世界银行等多边机构分别签署了有关“一带一路”合作文件,发挥各自优势共同推进“一带一路”建设。七是与26个国家的财政部门共同核准了《“一带一路”融资指导原则》。目前,“一带一路”基础设施融资机制已经初步形成,并取得积极成效,所支持的项目已遍及沿线绝大部分国家,其中旗舰项目——中巴经济走廊已于2016年11月正式联通,中老铁路、中泰铁路、亚的斯亚贝巴—吉布提铁路、中缅天然气管道等一批有影响力的标志性项目已经开工建设或投入使用。
(二)存在的问题
国际融资合作机制单一,多双边机制尚未形成合力。一是双边融资机制尚不健全。目前,基建融资合作以我国和东道国以及相关国家之间的双边沟通为主。除中巴经济走廊已经建立了比较完善的双边沟通机制外,其他五个经济走廊还没有形成常态化的融资协调机制,且我国与其他有关资本盈余国之间的融资合作也有待深化。二是多双边协同效应有待拓展。目前,我国和沿线东道国企业、金融机构之间的双边资金合作,在推进基础设施融资中发挥了重要作用。同时,世行、亚洲开发银行等多边开发银行(MDB)也对沿线成员国有大量的基础设施投入,但MDB作为多边机构有其自身的宗旨、战略和业务规划,如何与“一带一路”倡议更好地契合,还有待进一步探讨。
有些项目收益与风险不匹配,私营资本积极性不高。一是国别风险高,投资成本大。一些国家政局不稳、政策多变、投资环境差、国别风险高,导致私营资本望而却步。只有购买保险、担保等金融产品才能规避风险,但同时也会增加成本。二是经济收益低。一些项目投资周期长,私营部门无法获取正常水平的投资回报,短期内甚至难以弥补规避风险所产生的成本。项目风险和收益失衡导致融资市场失灵,客观上需要更多公共性和开发性资金投入并给予强有力的优惠政策扶持,才能提高项目的吸引力。
投融资促进平台不多,影响融资的充足性和效率。基础设施项目技术要求高、专业性强,相关信息往往集中在政府、项目发起方和设计施工方,导致项目透明度不高,私营部门所需的决策信息不足。同时,沿线国家基础设施普遍比较落后,且基建市场化程度不高。这客观上造成沿线基础设施融资市场信息不对称问题突出,尤其需要通过高效的信息和融资服务中介发挥促进作用。但目前类似于香港特区金管局基建融资促进办公室这种直接服务“一带一路”基础设施的投融资促进平台还比较少,不能充分满足基础设施融资的需要。
“一带一路”沿线国家大多数是发展中国家,自身财力不足、融资渠道较窄,融资机制的稳定性与可持续性是基础设施联通的重要基础和关键点,有必要进一步加强。
夯实“一带一路”基础设施融资机制所要解决的关键问题
(一)促进风险和收益趋于平衡
针对沿线一些国家风险高、项目收益低的问题,需要积极引导东道国和开发性机构,重点通过改善投资环境、合理分担风险、提供优惠政策等方式,为项目有效增信,使风险降低到私营部门可接受的正常水平并实现合理回报,推动市场机制启动并发挥作用,同时要提高项目透明度,引领私营资金不断参与,突出融资机制的多元化和国际性特征,进一步增强可持续性,并为基础设施项目建设、运营和管理提供技术和机制保障。
(二)多双边资金紧密结合
双边机制灵活、直接、高效,可以快速推进相关合作,并为多边和多方合作奠定基础。多边机构或机制成员广泛,代表性强、影响面广、权威性高,形成共识后将提供强大政治推动力,同时MDB还可以为基建项目提供优惠资金、先进技术、能力建设等多方面支持。从欧盟经验看,欧洲投资银行的成立运营和发展壮大,并与成员国金融机构的相互配合,有力地支持了欧洲一体化战略的顺利实施,促进了欧盟的社会经济发展。“一带一路”建设以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容。其中,设施联通作为“一带一路”建设的一个优先领域和重要突破口,需要以融资机制建设为支撑和抓手,通过实现设施联通和资金融通的相互促进,不断推进“一带一路”建设。为加快推进“一带一路”设施联通,应着力破解“一带一路”基础设施融资难题,不断完善互利共赢、稳定多元、可持续的融资机制。
夯实“一带一路”基础设施融资机制的政策建议
习近平主席在2017年5月14日举行的“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中指出,要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系,创新投资和融资模式。根据习主席讲话精神,适当借鉴国际经验,下一阶段应从促进政府和市场、企业和金融、双边和多边、国际和国内等多个层面相结合的角度,加快形成互利共赢、稳定多元、可持续的“一带一路”基础设施融资机制。
(一)夯实中国资金的参与机制
完善我国公共资金支持机制。一是整合公共性支持资金。在全面系统梳理公共资金支持手段基础上,统筹“一带一路”基础设施对外援助资金和企业支持资金,集中支持有关重点基建项目,增强支持效果。二是根据推进“一带一路”等对外合作倡议的需要,完善政策性金融机构资本金动态补充机制,更好地以较低成本和多样化金融工具支持政策性项目。三是研究设立并鼓励有关地方政府视需要设立“一带一路”基础设施引导基金,发挥好财政资金的风险补偿、政策导向和资金引领作用,动员社会资金广泛参与。
鼓励金融机构和企业广泛开展国际融资合作。在倡导国内金融机构和企业密切合作,携手参与“一带一路”基础设施融资的基础上,鼓励其根据业务发展需要,在全球范围内不断拓展合作伙伴网络,共同设立合资金融机构、投资公司和基金以及组成国际企业和主权财富基金联合体,更好地动员国际资金参与“一带一路”基础设施融资和建设。同时,引导金融机构和企业积极引领融资方案设计,与国外潜在合作伙伴平等协商,共同出资建设。
积极开展金融创新。一是在加强统筹规划基础上,鼓励国内金融机构根据需要设立主题、区域和重点国别投资基金,开展股权投资,缓解沿线国家的主权债务压力。二是根据不同类型投资者的风险偏好,丰富结构化金融产品,吸引投资者广泛参与。三是加快发展债券市场,为沿线有关基础设施项目发债融资和实施资产证券化创造条件。四是探索设立面向“一带一路”概念的国际板块,为沿线重点基础设施企业来华上市创造条件。五是引导金融机构支持运用PPP模式进行“一带一路”基础设施融资建设。
(二)动员沿线国家和有意愿的发达国家资金参与
支持东道国开发可盈利的基础设施项目。一是推动东道国投入更多公共资金,建立风险分摊机制,通过先期投入公共资金、设立基础设施引导基金和提供抵押担保等方式,有效降低项目风险和提高收益。二是推动东道国通过合理确定使用者付费水平、适当延长经营期限、采取税收减免和财政补贴等方式,对项目提供必要的优惠政策支持,切实提高项目吸引力。三是相应加强财政金融知识合作,推广我国推动基础设施融资建设和吸引外资的成功经验,支持沿线国家提高发展基础设施的能力。
努力动员沿线富裕国家和有关发达国家的资金。“一带一路”沿线的许多西亚国家以及一些东亚国家均有大量储蓄盈余,又与沿线国家有着密切的地缘政治和经济联系,可动员其发展援助资金和商业资金进入基础设施领域,更好地实现共建和共享。同时,可进一步推动对“一带一路”态度积极的发达国家,与中方和沿线国家推进基础设施融资合作。
(三)引领MDB深度参与“一带一路”基础设施融资建设
从业务覆盖的地域范围看,亚投行、新开发银行、世行、亚行、欧投行、欧洲复兴开发银行、欧亚开发银行、伊斯兰开发银行、非洲开发银行等多家MDB均与“一带一路”有不同程度的交集,而且沿线许多国家都是其成员国,有些还是其重点支持对象。可与MDB循序渐进建立包括基础设施融资在内的合作关系,促进“一带一路”倡议与MDB自身宗旨和战略高度契合,更好地发挥多双边资金优势互补的协同效应。可考虑引领MDB的重点事项包括:一是伙伴引领。支持与MDB签署合作协议的国内机构,与相关MDB明确就“一带一路”基础设施融资开展合作。二是项目引领。对于我国储备的一些有条件合作推进的项目,可与MDB探讨在沿线发展中国家开展合作,并借助我国在MDB设立的伙伴基金支持沿线项目。三是协议引领。在与MDB签署合作协议基础上,重点引领其参与重大基础设施项目,推动东道国改善投资环境和完善公共政策,撬动私营资金。四是平台引领。探索搭建“一带一路”投融资促进平台,通过开展知识合作、联合融资等方式,发挥促进基础设施投融资的功能。多边开发融资合作中心作为一个新平台,将借助MDB资源为企业在“一带一路”沿线国家投资提供咨询服务,支持国内企业和金融机构与MDB就“一带一路”项目开展联合融资,协助推进项目落地。同时,对非投资论坛和对非投资智库联盟作为近年来中国与世行搭建的开展三方合作的重要平台,也可以发挥基建领域经验分享和投融资促进的作用。
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