时间:2020-02-11 作者:郭哲䶮 (作者单位:内蒙古大学经济管理学院)
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摘要:
近年来,各级地方财政部门紧扣改革发展主题主线,通过积极落实中央扶持政策、地方财政资金补助、轻税减费、出台破解融资难融资贵财政金融政策等措施,有效减轻企业实际负担,一定程度缓解了中小微企业发展困境,为中小微企业推进供给侧改革营造了有利的条件和环境。但毋庸讳言,地方财政在扶持中小微企业发展上还存在事权重叠化、项目碎片化、资金分散化等倾向,以及不同程度地存在设项目、争资金、扩盘子等弊端,扶持的精准不够、力度不大、效率不高,地方财政如何助力中小微企业供给侧改革是当下值得探究的课题和亟需破解的难题。
作为弥补市场失灵的地方财政政策和资金,之所以出现“失灵”现象,究其原因,主要有以下四个方面:
(一)财政资金“多头管理”,存在“九龙治水”现象。目前,就大多数地方政府而言,发改、经贸、农业、科技等相关部门都有财政扶持企业专项资金分配管理权,扶持资金面广量少,难以形成扶持合力。一是消解整体效益。由于主管部门对自己所管辖的资金在选项、安排等方面往往各自为政,难以统筹安排资金、形成规模效应。二是肢解财政资金。由于财政扶持主体多,名目众多,使每个项目获得的扶持资金非常少,加上申报程序复杂,以至...
近年来,各级地方财政部门紧扣改革发展主题主线,通过积极落实中央扶持政策、地方财政资金补助、轻税减费、出台破解融资难融资贵财政金融政策等措施,有效减轻企业实际负担,一定程度缓解了中小微企业发展困境,为中小微企业推进供给侧改革营造了有利的条件和环境。但毋庸讳言,地方财政在扶持中小微企业发展上还存在事权重叠化、项目碎片化、资金分散化等倾向,以及不同程度地存在设项目、争资金、扩盘子等弊端,扶持的精准不够、力度不大、效率不高,地方财政如何助力中小微企业供给侧改革是当下值得探究的课题和亟需破解的难题。
作为弥补市场失灵的地方财政政策和资金,之所以出现“失灵”现象,究其原因,主要有以下四个方面:
(一)财政资金“多头管理”,存在“九龙治水”现象。目前,就大多数地方政府而言,发改、经贸、农业、科技等相关部门都有财政扶持企业专项资金分配管理权,扶持资金面广量少,难以形成扶持合力。一是消解整体效益。由于主管部门对自己所管辖的资金在选项、安排等方面往往各自为政,难以统筹安排资金、形成规模效应。二是肢解财政资金。由于财政扶持主体多,名目众多,使每个项目获得的扶持资金非常少,加上申报程序复杂,以至于不少企业连申报的积极性也没有。三是引发多头申报。由于财政资金支持的方向和内容相似度比较高,资金、项目等又由不同的部门管理,有的企业将同一个项目按不同部门要求稍作改动就分别向发改、科技、经贸等部门进行多头申报、重复申报,每次享受扶持政策的就是几张“老面孔”,“掠夺”了公共资源,造成企业之间的政策不公。
(二)扶持导向不够精准,存在“天女散花”现象。目前,地方财政较多采用传统的扶持方向、方式和方法,还没有从供给侧改革角度进行扶持,存在投向不够合理、目标不够明确、效果不够明显的问题。一是扶持定位不够精准。财政资金过多地投向企业个体,既造成市场的不公平竞争,也模糊了对于企业转型升级、供给侧改革的导向性。二是扶持方式不够精准。目前大多数财政资金均采用“项目式”的扶持方式,且又是以事前或事后一次性直接补助为主。这种粗放式的扶持方式针对性差,扶持力度不够集中、持续,容易导致项目单位重资金申报、轻项目运作的情况。三是扶持重点不够精准。由于财政资金的有限性,在扶持对象的条件设置上往往考虑一些有一定规模、容易出效益的企业,而对成长型企业投入不足,对产业链中的关键环节、薄弱方面扶持不够,使一些最急需支持的企业得不到应有的扶持。
(三)运用政策工具单一,存在“单打独斗”现象。目前,财政对中小微企业的扶持一般采用直接投入模式,其扶持的规模和数量都十分有限,还难以很好地破解中小微企业融资难、融资贵的问题。一是财政政策工具运用不充分。虽然各地在运用财政资金撬动金融资金支持中小微企业发展方面作了一些有益探索,但由于缺乏财政风险投入政策工具的运用,还没有很好地激活各类投资主体的积极性,各类社会资本参与扶持的程度较低。二是财政扶持市场化程度还不高。由于财政直接给钱是扶持的主渠道,财政扶持资金也往往以政府部门内部封闭运作为主,市场化运作机制还没有建立,隔绝了财政资金与社会资本的结合,影响了市场在资源配置中决定性作用的发挥。三是财政资金自我可持续发展乏力。财政扶持以无偿拨款为主,贷款贴息补助为辅,这种无回报、无收益的扶持模式使得扶持资金很难自我积累、滚动发展,加重了公共财政的负担,制约了财政扶持的可持续性。
(四)支持创新力度有限,存在“动力不足”现象。地方财政虽然不断加大对“大众创新、万众创业”的扶持力度,但对中小微企业创新主体地位发挥的扶持仍然不够。一是对科技研发的扶持偏弱。地方财政对中小微企业的扶持往往侧重于“救急式”“融资式”的扶持,而对事关企业可持续发展的科技创新扶持还不够。二是对平台建设的扶持偏弱。由于中小微企业自主创新研发能力弱,每个企业都开展科技创新和研发,成本比较高,急需有创新平台给予支持,但地方财政对创新平台的扶持还不能适应这个需求。三是对品牌培育的扶持偏弱。地方政府的短期扶持偏好,使得对品牌培育的扶持明显不足。中小微企业所创造的品牌不仅数量明显不对称,而且品牌存续时间较短,常常出现“品牌未创、企业先倒”的怪现象。四是对人才培养的扶持偏弱。一些地方财政在对企业的扶持上偏重于扶持具体事项,而忽略在企业发展中起决定性作用的人力资源扶持。
在当前经济速度换档、结构调整阵痛、新旧动力转换相互交织、经济下行压力加大的大背景下,地方财政应主动作为,改进财政政策、资金供给的方式方法,打好“组合拳”,为中小微企业供给侧改革提供有力支持。
(一)注重“集中火力”,增强地方财政资金的拉动力。财政扶持资金应加大整合力度,着力解决项目碎片化、资金分散化问题,切实把有限的资金用在刀刃上,集中财力扶持中小微企业推进供给侧改革。一是建立扶持协调机构,建立健全促进中小微企业发展的财政扶持政策体系。加强对财政扶持资金的统筹、安排和管理,加大横向、纵向的资源整合力度,做到政策出台不重叠,资金扶持方向不重复,使“九龙”拧成一股绳,集聚各个扶持主体的力量,集中发力,发挥部门的叠加效应。二是整合财政扶持资金。全面清理一般公共预算、政府性基金预算、转移支付结余等库存资金、闲置资金、专户资金,盘活财政存量资金,减少资金沉淀量,增加扶持资金的供给,最大限度地发挥使用效益。加大扶持资金跨部门整合力度,归并、取消目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相似的扶持资金,改变政府扶持资金多头管理、分散使用、结构固化和交叉重叠等顽疾,最大限度地弥补财政资金供给不足的问题。三是探索建立财政扶持资金申报“绩效门槛”机制,对扶持资金绩效进行跟踪评价,实施动态绩效管理。根据申报企业以往年度资金绩效情况确定扶持资金投向,对达不到扶持效果要求的企业,暂停财政扶持;对扶持资金投入大于贡献的“倒挂型”企业停止扶持。建立财政资金扶持企业“黑名单”制,凡有过虚报、骗取财政补助资金等情况的,均记入“黑名单”,限制其今后的扶持资金申报。
(二)注重“抛砖引玉”,增强地方财政资金的导向力。财政扶持重点不是给予大量直接资金,而是应建立一种导向、激励机制,引导中小微企业趋利避害,自觉调整有利于健康发展的经营方向和行为,推进供给侧改革,创新产品供给。一是坚持市场导向,把产品、服务有市场需求的中小微企业作为首要扶持对象,实施“点穴式”扶持,重点扶持新经济业态,特别是“互联网+”的经济形态,充分发挥互联网在生产要素配置中的集成和优化作用。重点围绕自主创新和产业结构优化升级两大主攻方向,扶持“工业智造”、提质增效和以提高附加值为目标的产业链重构,加大对高端产业和产业高端的扶持力度,提升企业内涵发展能力,推进产业产品结构高端化。二是改革原先以一次性直接投入、无偿补助等手段为主的“点对点、项目式”扶持方式,建立健全“平台投放、低息使用、基金管理、绩效考评、比例收回”的“点对面、基金式”财政资金扶持方式,打破“恩泽普惠”的老模式,使财政资金由分配变竞争、直接变间接、事后变事前、无偿变有偿、低效变高效,促进市场竞争公平有序,充分发挥财政资金对产业发展的引领带动作用。三是采取因素分配法,突出加强对初创期、成长期、种子期中小微企业的财政扶持力度,做到既要“锦上添花”,更要“雪中送炭”,帮助企业做大做强做优。将资金集中扶持到能够带动一个产业和一批产业发展的关键环节,改单一企业补贴为产业集群和产业链的补贴,加大对产业基地和产业创新体系的扶持力度,完善产业集群综合配套功能,推进中小微企业的专业化分工与协作,引导产业集群相近的中小微企业集中发展,推动产业链从低端迈向中高端,使“微笑曲线”向两侧上端延伸。
(三)注重“以小博大”,增强地方财政资金的撬动力。要根据企业特征和扶持属性,采用符合企业供给侧改革需要的资金扶持方式,适当让渡投资收益,充分发挥财政资金的粘合和“四两拨千斤”的作用,撬动更多的社会资本共同扶持中小微企业发展。一是创建多元化资金投入新格局。建立“以存引贷”机制,按照“谁对中小微企业支持贡献大、谁就获得财政性存款多”的原则,在商业银行间竞争性分配财政性存款,撬动其加大对中小微企业的信贷支持力度。全面推进“拨改投”“拨改贷”“拨改担”等改革,采用以奖代补、贷款贴息、风险补偿、委托贷款、投资入股、政府购买服务等多种办法,尽量减少直接给钱的财政性分配,综合运用好政府权益投资、政府风险投资补贴、政府贷款、贷款担保等风险投入的政策工具,重点解决金融机构在扶持中小微企业中普遍存在的信息不对称、风险收益不匹配等问题,激发社会资金扶持中小微企业的热情,解决中小微企业融资难题。二是创建市场化资金运作新模式。充分发挥市场配置资源的决定性作用,加快探索“资金改基金”的扶持模式和扶持资金竞争性分配模式,建立“财政资金引导、社会资本参与、第三方管理、市场化运作”的基金运作机制。通过引入具备专业优势的市场化主体,引导社会资本、金融资本、保险资金等投入中小微企业,鼓励PPP项目公司通过发行债券、对接各类投资基金、国内上市、进入新三板或股权交易中心等方式多渠道筹集资金,充分发挥财政扶持资金的乘数效应。三是创建收益化循环滚动新机制。改变无偿使用的扶持模式,建立被扶持企业收益回报机制,待初创型、成长型中小微企业发展到相当规模后,按一定比例将收益回报给“基金池”,对通过转变资金使用方式收回的资金及获得的合理回报,原则上继续用于扩大扶持资金、基金规模,使扶持资金像“滚雪球”一样越滚越大,促进财政资金效益化,进一步发挥财政资金的放大效应。
(四)注重“创新驱动”,增强地方财政资金的催化力。加大对新兴市场和科技创新领域的扶持力度,激发科技要素有效供给,使创新驱动驶入发展“快速道”,切实做到扶持扶到根上、扶到本上。一是加强对核心研发的扶持力度。地方财政要大力扶持企业创新内生动力,支持开发科技含量高、能耗低的新型高端产品,抢占行业制高点,以增强企业的核心竞争力和发展后劲。二是加强对创新平台的扶持力度。加大对科技孵化器、众创空间、产学研一体化、大数据库和公共技术服务等项目的财政扶持,建设和完善科技资源共享平台,鼓励创新平台为同类型中小微企业提供科技研发创新的成果,以减少企业共性的基础性科研,转而集中加大个性化高精尖项目研发,实现“政府搭窝、养鸡生蛋”。三是加强对品牌提升的扶持力度。实施品牌扶持战略,重点加大对品牌短板的扶持,努力打造中高端产业、占领中高端市场、形成中高端品牌,补齐品牌短板。四是加强对“工匠精神”的培育力度。加强对中小微企业引进高层次创新人才的扶持,让人才引得进。加强对技术创新团队建设、人才开发平台建设的支持力度,让人才留得住。
责任编辑 李艳芝
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