时间:2020-02-11 作者:郑建新 湖南省财政厅党组书记、厅长
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摘要:
近年来,湖南严格按照中央统一部署,坚持“问题导向、守住底线、改革创新、精准施策”的指导思想,结合省情实际,并与世界银行合作,借鉴国际先进治理经验,实施政府性债务管理改革的系列政策措施,既有针对性地解决举债约束不严、债务风险居高不下等现实问题,又积极探索构建打基础、管长远的激励和约束机制,各项工作有序推进。
(一)实事求是地清理政府性债务存量。摸清债务底数是规范政府性债务管理的基础和出发点。湖南严格区分政府债务与企业债务的边界,客观真实地锁定政府存量债务,先后进行了3轮清理甄别工作:2014年底,组织省直部门和市县全面开展存量债务自查工作;根据财政部、国家发改委、中国人民银行、银监会联合发文的要求,省级相应部门对自查结果进行了全面核查;成立由省财政厅、省审计厅和财政部驻湖南专员办三家参加的联合工作小组,对四部门的核查结果进行“再审核”,严格限定政府偿债范围,既不将企业债务强加给政府,也不把政府债务推给企业。经过3轮清理甄别后,最终由省财政厅、省审计厅、财政部驻湖南专员办分别签字盖章确认。
(二)有序组织存量债务置换工作。把高息短期的政府存量债务置换为长期低息的政府债券,是中央推动...
近年来,湖南严格按照中央统一部署,坚持“问题导向、守住底线、改革创新、精准施策”的指导思想,结合省情实际,并与世界银行合作,借鉴国际先进治理经验,实施政府性债务管理改革的系列政策措施,既有针对性地解决举债约束不严、债务风险居高不下等现实问题,又积极探索构建打基础、管长远的激励和约束机制,各项工作有序推进。
(一)实事求是地清理政府性债务存量。摸清债务底数是规范政府性债务管理的基础和出发点。湖南严格区分政府债务与企业债务的边界,客观真实地锁定政府存量债务,先后进行了3轮清理甄别工作:2014年底,组织省直部门和市县全面开展存量债务自查工作;根据财政部、国家发改委、中国人民银行、银监会联合发文的要求,省级相应部门对自查结果进行了全面核查;成立由省财政厅、省审计厅和财政部驻湖南专员办三家参加的联合工作小组,对四部门的核查结果进行“再审核”,严格限定政府偿债范围,既不将企业债务强加给政府,也不把政府债务推给企业。经过3轮清理甄别后,最终由省财政厅、省审计厅、财政部驻湖南专员办分别签字盖章确认。
(二)有序组织存量债务置换工作。把高息短期的政府存量债务置换为长期低息的政府债券,是中央推动债务改革的重要措施。为有序组织和推进相关工作,湖南省委省政府研究确定了“五挂钩、一甄别”的置换原则,充分发挥债务置换“指挥棒”作用:一是与债务风险挂钩,积极化解债务风险;二是与债务管控挂钩,优先化解债务管控好、举债行为规范地区的债务;三是与债务投向挂钩,优先化解因国家和省级重大基础设施建设形成的债务;四是与国家要求的举债方式挂钩,对运用PPP等形式化解存量债务给予支持;五是与提高地区的信誉等级挂钩,化解金融机构逾期债务,提高政府可偿债能力;六是甄别清理不规范、不合法的举债行为,对高息集资、BT等套取土地等资源,获取高额利润的情况,先规范,后置换。为确保上述原则落实到位,湖南要求市县置换债券使用实行“两上两下”的审核程序,省财政厅下达置换债券额度后,市县按照以上原则组织申报拟置换存量债务项目,省财政厅审定后,根据市县申报情况组织债券发行和资金调度,市县严格按照批准的置换方案使用债券资金。对于已置换的存量债务,要求必须向社会公开,置换一笔就公开一笔,通过公众、债权人和其他关联人的共同监督,确保债务置换规范有序进行。
(三)探索编制政府公益性项目融资预算和中期融资规划。先从交通领域试点,以必须保障的刚性任务为基础,债务跟着项目走,逐年滚动、跨年平衡,把政府性债务纳入预算管理的“笼子”。2015年,省财政已经编制完成当年的省级政府公益性基础设施项目融资预算,以中央和省级确定的重大建设项目为依据,根据项目建设进度、省与市县支出责任划分等因素,综合测算当年必须到位的刚性支出需求,通过统筹财力资金、政府债券、市场融资来积极保障,并要求省直相关部门及融资平台公司,必须严格按照融资预算限定的建设项目、举债金额、融资利率来组织实施,确需调整的,按程序报批后才能执行。今年,又启动了2016—2018年政府公益性项目中期融资规划编制工作,将编制范围由交通领域进一步扩大到水利、能源、保障性住房建设等领域,在对省级政府性债务可持续性分析(DSA)的基础上,综合考虑未来3年内省级重大基础设施建设刚性投资需求、还本付息以及省级债务风险水平、新债发行空间、财力增长等情况,形成3年滚动收支计划,建立健全省级重大基础设施建设举债的长期平衡机制,既保障建设资金需求,又有效防范债务风险。
(四)建立分色预警、精准管控的政府债务风险预警机制。2014年,湖南参照中央的风险预警指标测算办法,分红色、黄色、绿色3个级别评定市县的政府债务风险状况,对8个市县给予黄色预警,对4个市县给予红色警告。2015年,进一步细化债务风险预警等级,将全省137个市州本级、县市区划分为绿色安全区、黄色提示区、橙色预警区、红色警告区4个等级。2016年,将按照“科学、简化、合理、实用”的原则继续优化完善预警办法,根据市县一般公共预算支出规模分档确定刚性支出占比,减小报表填报质量等人为因素对债务率测算结果的影响,并将市县或有债务纳入按一定比例计入债务余额,以更加全面反映市县债务风险水平。在债务预警结果应用上,一方面,在分配政府债券时,重点向债务风险低的市县倾斜;另一方面,把政府性债务作为一项硬指标纳入政绩考核:省财政、省绩效办和审计部门分别将债务风险相关情况纳入财政综合评价、政府绩效评估和领导干部经责审计范围。
(五)积极创新投融资机制。湖南作为中部欠发达省份,基础设施建设历史欠账多,且承担着全国综合交通枢纽的建设任务,今后一段时期内还会有一批铁路、高速公路、机场、水利等项目上马,都需要“真金白银”来落实,必须处理好防范债务风险和合理扩大公共投资的关系。为此,湖南更加注重激发社会资本投入,只要是有现金流、有稳定收益的建设项目,原则上都不通过政府直接举债来保障,而是积极运用PPP、专项基金等市场机制来筹措资金。目前,省财政已经发布出三批共计199个PPP示范项目,总投资额3109亿元,正在陆续实施落地。目前,第一、二批82个项目落地率达34%,超出全国平均水平12个百分点。为创新重大公共基础设施建设和投融资机制,省财政与国开行等金融机构合作,组合运用财政与金融政策工具,发挥财政资金的杠杆作用和增信效应,引入社会资本组建了铁路、高速公路、水利等3支股权投资基金,再通过基金带动长期低息银行贷款投入,年化综合成本控制在基准利率以下,财政支出通过统筹政府性基金、专项收入、专项资金和投资项目国有股权收益等各类渠道来安排并分年度纳入预算。同时,对上述影响未来财政支出责任的政府和社会资本合作、政府投资基金和政府购买服务等融资事项,从制度安排上划清政府与市场的边界,划定财政支出责任底线,注重财政可承受能力分析,着力防范财政金融风险。
(六)建立引导市县清偿或消化政府存量债务的激励机制。一方面,市县的存量债务结构复杂,有些BT项目、个人集资、融资租赁的操作模式不规范,有些陈年老债实际上已经作为坏账呆账处理。如果在最终的置换债券分配时,对所有存量债务都照单全收,既没必要,也不应该。对于一些优质的存量债务项目,市县早已落实偿债资金,可以不通过债券进行置换。为此,省财政鼓励市县尽量将BT项目等不规范的存量债务改造为规范的PPP项目,剥离这部分政府存量债务。另一方面,对债务风险高的地区分解下达存量债务化解任务,要求其通过自有资金偿还、压缩一般性支出、处置资产等方式自行消化,对完成化债任务的市县,将由此腾出限额的50%奖励给市县,用于按程序报批后转化确需偿还的或有债务;对不能完成化债任务的市县,则在以后年度大幅削减或不分配其新增债券额度。同时,在转贷市县地方政府债券时,探索实行有差别的利息负担机制,对债务风险高的地区实行上浮计息,对债务风险低的地区实行下浮计息,从而通过利益导向引导市县加强债务管控。
(七)建立政府债务情况随同预算公开的常态机制。去年以来,湖南与世界银行合作开展了发展政策贷款(DPL)项目,这是湖南争取到世行在中国开展的该类型第一个项目,项目以“地方政府性债务可持续性”为主题,并积极推进债务公开。一方面,将债务随同预算一并公开。将地方政府债务收支纳入预算,报同级人大或其常委会审查批准。要求各级财政将经同级人大或其常委会批准的债务收支情况,在批准后20日内向社会公开,并保持长期公开状态。另一方面,率先公开债务综合报告。经与世行专家充分沟通和认真研究,采取国际通用的公开模板,结合湖南实际,对政府性债务数据加以分析,编制全国第一份地方政府性债务综合报告并予以公开,这有利于提升预算和债务信息透明度,增进社会各界对湖南政府性债务管理工作的理解和支持。今年5月,省财政已在门户网站上率先公开了全省和省级两份债务综合报告,下一步将逐步推广至市县。
(八)建立政府性债务预算管理和风险控制联席会议制度。在省债务管理领导小组下,建立省级政府性债务预算管理和风险控制联席会议制度,省财政厅厅长担任会议召集人,省发改委、省审计厅、省交通厅、省金融办等分管负责人为成员,审议政府性债务政策制度、省级政府公益性项目融资预算(计划)和中期融资规划。同时,在重大项目立项、投资评审等方面,财政与发改等部门实行联动,建设项目资金来源涉及政府性债务的,发改部门在立项审批时征求同级财政部门意见。从决策和执行层面对政府性债务风险实行联防联控,加强组织领导,推进责任落实。
责任编辑 黄悦
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