时间:2020-02-12 作者:肖帅 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
德国的社会保障改革实践
德国是世界上最早建立社会保障制度的国家之一,从19世纪80年代就开始建立具有现代意义的社会保险制度,经过一百多年的不断改进和完善,已建成“从摇篮到坟墓”,覆盖社会各阶层、全方位、高福利性的社会保障体系。这种高福利的社会保障水平与二战后德国经济的高速发展密不可分,但从20世纪90年代中期起,德国经济增长率逐步放缓,部分年份甚至处于停滞状态,导致国家财税收入大幅降低,具有刚性支出特征的高福利社会保障制度的弊端逐渐显现,甚至直接反作用并阻碍了德国经济的复苏和发展。在20世纪末21世纪初,德国政府实施了一系列社会经济领域改革,其中重点就是对德国社会保障体系进行改革完善,如:降低社会保障项目财政支出水平、减轻政府负担;延长退休年龄、提高养老保险金缴费水平、建立和扩大商业养老保险范围;缩短失业保险金发放时限;提高法定医疗保险个人缴费部分等。通过全方位的改革,德国重构了与经济低速发展相适应的社会保障制度,确保政府社会保障财政支出的可持续,为重新激活德国经济长期增长潜力提供了必要的外部环境。从2009年欧洲主权债务危机对欧洲国家的影响来看,德国经济能够在危机中迅速恢复并逆势而上,在很...
德国的社会保障改革实践
德国是世界上最早建立社会保障制度的国家之一,从19世纪80年代就开始建立具有现代意义的社会保险制度,经过一百多年的不断改进和完善,已建成“从摇篮到坟墓”,覆盖社会各阶层、全方位、高福利性的社会保障体系。这种高福利的社会保障水平与二战后德国经济的高速发展密不可分,但从20世纪90年代中期起,德国经济增长率逐步放缓,部分年份甚至处于停滞状态,导致国家财税收入大幅降低,具有刚性支出特征的高福利社会保障制度的弊端逐渐显现,甚至直接反作用并阻碍了德国经济的复苏和发展。在20世纪末21世纪初,德国政府实施了一系列社会经济领域改革,其中重点就是对德国社会保障体系进行改革完善,如:降低社会保障项目财政支出水平、减轻政府负担;延长退休年龄、提高养老保险金缴费水平、建立和扩大商业养老保险范围;缩短失业保险金发放时限;提高法定医疗保险个人缴费部分等。通过全方位的改革,德国重构了与经济低速发展相适应的社会保障制度,确保政府社会保障财政支出的可持续,为重新激活德国经济长期增长潜力提供了必要的外部环境。从2009年欧洲主权债务危机对欧洲国家的影响来看,德国经济能够在危机中迅速恢复并逆势而上,在很大程度上得益于克服阻力推进社会保障改革,而一直维持原先高福利政策的其他欧洲国家,则陷入了社会福利陷阱,甚至濒临国家主权债务破产的边缘。
(一)德国社会保障改革的特点
一是强调合理划分政府、社会与国民间的社会保障权利和义务。德国在经济理论上选择了介于“国家干预主义”和“自由主义”之间的“中间道路”理论。因此,在德国社会保障改革中,由以往片面强调政府责任改为强调义务和权利的对等。首先要求国民个人为自身的社会保障负责。任何人不仅有自由选择职业和工作岗位的权利,也有自我负责生活和工作的义务,应当积极地为自己在丧失劳动能力之后的基本生活提供必要的保障,也就是要求参加各类社会保险。社会,特别是企业雇主,在企业经营期间应积极主动地为雇员的服务等价提供必要的保险支持,确保其在年老、患病或发生意外时的基本生活。政府主要负责制定规则,并实施有效的监管。在个人无力获得足够收入的特殊情况下,如丧失劳动能力的残疾人、老年人或劳动者失业期间,由国家财政给予必要的补贴或救助,确保这些特殊人群的基本生活,但国家的补贴和救助不能代替社会保险,只能是社会保险的补充。
二是强调法定强制保险与自愿补充商业保险相结合。德国将社会保险分为法律规定必须参加的强制社会保险和劳动者自愿参加的补充商业保险。法定保险为义务保险,包括养老、医疗、失业、护理、工伤(意外)等5个险种,国家统一制定保险费率,所有公民都必须参加。自愿保险是在参加法定保险的基础上,由公民根据自身的需要和收入情况,自行选择法定保险之外的商业保险项目。第一层次的法定强制保险强调保基本,将每位国民都纳入保险范围,保证国民享受到基本水平的生活保障,从而达到稳定社会的保障目标。第二层次的补充商业保险则保障更高水平的退休生活水平或医疗水平,国民个人可选择通过减少当期收入,增加积累补充商业保险基金,从而提高退休后的养老金替代率或是医疗保障待遇。商业保险公司会根据不同目标人群的具体情况,提供差异化的保险费率,以及与保险费率相对应的多样化保障与服务,满足人们对退休后养老的个性化需求。多层次养老保险体系的建立,减少了公共财政在此方面不必要的支出。
三是强调社会保险与社会救济制度相结合。在全民参加社会保险的基础上,德国为了保持社会稳定与公平,对个别无能力获得足够收入的人群,实行社会救济,由国家负责特殊人群的基本生活,从而形成国家社会保障体系的最后的“防御网”。如:德国联邦政府每年定期公布各州不同的救济标准线,收入低于此标准的德国公民可以向当地政府有关部门申请救济金。同时,政府要求具有劳动能力的受救济人需积极寻求工作,失业金的领取者必须无条件地接受劳动中介机构介绍的任何合法工作,不论这份工作的工资是否达到当地工资的平均水平,主动拒绝可能的工作则意味着失去政府救济。德国还对丧失了劳动能力的特定困难人群提供必要的帮助,如接老人入住养老院并给予零花钱、对贫困残疾人进行康复治疗等。
四是强调社会保障应积极应对人口老龄化。德国超过五分之一的人口在65岁以上,是欧洲人口老龄化程度最高的国家,在世界范围内仅次于日本。因此,德国十分重视完善社会保障体系,以应对人口老龄化所带来的各类社会问题。如:随着社会老年化进程的加快,以人力为主的老年人护理成本逐年攀升,老年人仅依靠原有的养老保险金已无法承担。针对老年人护理难、护理费用负担重的问题,德国在1995年建立了全国性的护理保险制度,并将其作为法定强制保险的五大支柱之一,其主要目的是为了保障老年人在需要护理情况下的权利。退休后老年人的护理费用由护理保险基金负责支付,确保绝大多数需要护理的人能够在经济上有所保证,并不影响退休后的其他消费。同时德国为应对全国老年抚养比逐年提高,养老基金支付压力增大的问题,从20世纪的90年代即开始调整推迟法定退休年龄。1992年德国法定退休年龄为男性63岁、女性60岁,2000年则统一调整为65岁,计划到2029年,将退休年龄逐步调整到67岁,从而在一定程度上减少对养老基金和公共财政的资金需求。
(二)德国公共财政部门在社会保障体系中的作用
一是提供社会保障方面的资金支持。德国公共财政在社会保障制度改革中起着十分重要的作用。一般情况下,国家公共财政负责失业补助、社会救济、公务员生活保障、提供儿童津贴和教育费用等开支,同时对社会保险基金进行必要的补助。按照德国联邦财政部2010—2014年中期滚动预算报告的数据,在德国联邦政府2014年预算支出计划中,包括退休养老补贴、劳动力就业补贴、失业社会救助、健康医疗保健、家庭补助(子女补贴等)以及其他用于居民生活的补贴等在内的社会保障支出约1508.9亿欧元,占全年预算支出计划的61%,位居支出项目第一位。
二是采取灵活的财税政策促进社会保障的可持续发展。如:2008年经济危机后,德国联邦政府规定企业因经济环境原因可实行短工制。国家对短时工因缩短工时而减少的净工资提供最高至67%的补贴。实施短工制超过6个月的企业可被全额免除雇主对短时工的社保义务,由政府公共财政承担。再如,政府为了应对人口老龄化,对提供养老护理的企业给予财税支持,可以免除销售税和营业税,只交企业所得税。地方政府对于老年住区也会给予支持。如慕尼黑地方政府针对地价极高的现状,以建筑指标换取相对便宜的地价用于公共事业的方式,鼓励建立小型老年住区,并对护理型养老机构的床位给予一次性财政补贴。
三是参与社会保险基金的监管。德国社会保险基金由第三方保险公司负责日常的管理运营,公司自负盈亏。公共财政部门对社会保险基金保值增值情况、基金投资领域、基金给付情况进行重点监管。申请承担养老、医疗等社会保险业务的保险公司要经过公共财政部门的资质审核,运营期间还需定期提交基金收支会计年报。德国养老保险金的缴费比率是根据经济社会发展水平适时调整确定的,首先由各个承办保险公司根据支付水平、收入情况、财政补贴情况以及保险金的储备情况进行测算,提出初步方案,然后提交由财政部和劳工部专家组成的联合委员会审定后方可执行。
对我国社会保障公共财政政策的启示
(一)社会保障公共财政政策要与我国经济发展水平相适应。德国的经验表明,社会保障的范围、内容、规模必须严格控制在经济条件允许的范围内。社会保障财政支出具有刚性,保障水平易升不易降,因此在规划社会保障政策时,一定要从我国现实国情出发,量力而行,不作过高的承诺。如果盲目扩张社会保障范围与水平,在经济持续向好的状况下,可能不会产生大的波动,但是如果经济进入低水平发展,就有可能出现社会保障资金缺口,导致承诺的社会保障待遇无法兑现,引起社会的不稳定。
(二)应坚持社会保障资金由国家、企业、个人三方合理负担的原则。由于工业化、城市化、人口老龄化以及家庭保护功能的弱化,在社会保障方面,政府有着不可推卸的责任,但承担多大的责任是一个可探讨的问题。从德国社会保障制度改革来看,政府承担的责任应当是有限的。政府对社会保障领域的政策干预以及公共财政对社会保障制度所支持的范围、规模和水平,都取决于市场经济中市场失灵的实际状况所产生的社会需要。国家担负的社会保障责任同每家企业、每个公民根据能力自主承担的义务应当严格区别开来。也就是说应当科学界定财政作用边界,处理好政府与市场、政府与社会的关系,财政将该管的管好、管到位,不能“越俎代庖”。在今后的社会保障制度设计和工作实践中,应当坚持建立国家、企业、个人三方共同负担,政府强制和市场运作并存的多层次的社会保障体系。
(三)应坚持规范化法律化的原则。德国社会保障制度的相对成功离不开完善法律体系的支撑,而我国社会保障的法制建设任重而道远。由于客观原因,现行的社会保障立法分散,社会保障工作在许多方面都只能靠政策规定和行政手段推行,统一的社会保障制度被分割,造成社会保障体系碎片化,难以发挥规模效应。因此,应当按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的总体要求,依法加强和规范社会保障、医疗卫生等方面的法律法规建设,确保社会保障公共财政投入有法可依,从而推动社会保障法制化、体制化和规范化。
(四)要充分考虑我国人口老年化的趋势。目前我国已提前进入了老年社会,截至2012年底,老年人口数量达到1.94亿,预计2014年60岁以上老年人口将突破2亿,2033年前后将翻番到4亿,平均每年增加1000万人,最高年份将增加1400多万人。庞大的老年群体在养老金支付、养老护理、医疗卫生等社会保障方面的需求也将越来越大。德国同样面临着严重的人口老年化的问题,但其提前近10年就在社会保障政策制定中充分考虑了应对之策,现今确实已取得了较好的效果。因此,我国应当在现有社会保障体系基础上,整合完善已有的养老保障政策,积极探索老年护理补贴保险,鼓励社会资本兴办养老服务机构和医疗卫生机构,加快老年护理人员培训,从而满足老年社会的需求。
责任编辑 张敏
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