时间:2020-02-12 作者:黄伟 (作者单位:财政部国际财金合作司) 詹树 (作者单位:财政部国际财金合作司) 彭翔 (作者单位:财政部国际财金合作司) 杨英明 (作者单位:财政部国际财金合作司) 杨少林 (作者单位:财政部国际财金合作司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
为促进地方更好地利用国际财金资源推动地方综合改革创新,2015年2月,财政部国际财金合作司调研组赴重庆进行专题调研。调研组与重庆市财政局、发改委、经信委、环保局、交委等市级政府部门以及两江新区管委会、大渡口区政府、重庆西部现代物流园管委会和部分企业代表进行了座谈,并实地调研了重庆保税物流园区、重庆国际会展中心等新兴发展区域。
调研情况
重庆市自1985年起先后实施了世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等国际金融组织及外国政府贷、赠款项目94个,协议金额31.37亿美元,重点支持了统筹城乡发展、交通、能源、城市环境等领域的项目。其中,2010年至今,重庆市利用世行、亚行贷款先后启动了5期统筹城乡示范与改革项目,有效改善了重庆农村地区的基础设施条件,提升了公共服务水平;通过借鉴国际经验,推动了理念和机制创新,如通过实施世行贷款城市环境发展项目,不仅将重庆段的长江水质由三级提升为二级,还对重庆市城市污水处理的总体规划理念和设计方案进行了全面革新,帮助解决了90%的生活和工业污水处理难题。在知识合作方面,2007—2008年间实施“地方国有投资集团运营研究”世行技援项目,对重庆的基础设施投融资模式进行系统研究,...
为促进地方更好地利用国际财金资源推动地方综合改革创新,2015年2月,财政部国际财金合作司调研组赴重庆进行专题调研。调研组与重庆市财政局、发改委、经信委、环保局、交委等市级政府部门以及两江新区管委会、大渡口区政府、重庆西部现代物流园管委会和部分企业代表进行了座谈,并实地调研了重庆保税物流园区、重庆国际会展中心等新兴发展区域。
调研情况
重庆市自1985年起先后实施了世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等国际金融组织及外国政府贷、赠款项目94个,协议金额31.37亿美元,重点支持了统筹城乡发展、交通、能源、城市环境等领域的项目。其中,2010年至今,重庆市利用世行、亚行贷款先后启动了5期统筹城乡示范与改革项目,有效改善了重庆农村地区的基础设施条件,提升了公共服务水平;通过借鉴国际经验,推动了理念和机制创新,如通过实施世行贷款城市环境发展项目,不仅将重庆段的长江水质由三级提升为二级,还对重庆市城市污水处理的总体规划理念和设计方案进行了全面革新,帮助解决了90%的生活和工业污水处理难题。在知识合作方面,2007—2008年间实施“地方国有投资集团运营研究”世行技援项目,对重庆的基础设施投融资模式进行系统研究,前瞻性地提出转变地方政府举债为主的投资方式,推行为以投资集团作为企业向社会融资的方式,形成“政府主导、市场运作、社会参与”的多元投资格局。同时还以此研究为基础,在世行的协助下,实现了渝合高速项目的国际融资。
调研过程中,重庆市各部门对利用国际财金资源推动地方综合改革提出以下建议:
(一)希望利用国际财金资源进一步提升重庆的开放水平。参与座谈的部门均提出,重庆深度参与国家“两带一路”(丝绸之路经济带、长江经济带、21世纪海上丝绸之路)战略,着力构建渝新欧国际贸易大通道,推动传统加工贸易向“产业链+物流链”模式转型,积极发展跨境电子商务、跨境结算、保税贸易等服务贸易,大力打造内陆开放高地。同时希望能借助国际财金合作平台,在引进国际产业资金(如中比产业基金)、引导国际市场规则制定(如渝新欧铁路的国际运费定价权)、建立国际产业园区(考虑到渝新欧铁路的终点为德国杜伊斯堡,可以参照如中新产业园模式建立中德经济园区)、加强与周边国家的“软、硬件”互联互通(如加快推动中缅铁路建设,打通参与21世纪海上丝绸之路经济带的陆路通道)等方面提供支持。
(二)希望继续利用国际金融组织资源,为重庆重点发展领域提供支持。参与调研的部门均提出,希望继续利用多双边贷、赠款,对重庆城乡统筹项目、重点功能区开发、生态环境治理、构建立体交通体系等予以资金支持。同时还提出,应优化现有的国际金融组织贷款的申报、拨付、管理流程,以便更加及时、快捷地满足地方的快速发展需要。
(三)希望利用国际金融组织新型贷款工具,支持重庆化解地方债务风险。重庆市财政局表示,新预算法出台后,防范和化解政府性债务风险是重庆面临的一项重要任务,希望利用国际金融组织的新型贷款工具,推动财税改革并帮助化解部分区县债务。大渡口区政府表示,大渡口作为老工业区,政府性债务负担沉重,尽管已采取多种改革措施大幅度降低债务,但截至2014年底,债务率仍高达约200%,债务余额仍有约119亿元,平均利率约为9%,希望能够利用国际金融组织贷款成本较低的优势,优化地方债务结构。
(四)希望借助国际金融组织智力资源,为重大改革创新提供助力。两江新区管委会提出,希望与国际金融组织在战略和政策研究方面建立直接的合作关系,为智库“两江研究院”引入国际智囊。此外,重庆市财政局提出,为改革和优化政府投融资体系,希望加强与国际金融组织合作,为重庆实施政府与社会资本合作(PPP)项目提供成熟的国际经验,并配套相应的能力建设项目。
调研组认为,当前我国与国际金融组织合作已进入新阶段,合作重点应注重实现三个转变,即从推动单项改革向促进综合性改革创新转变,从注重为单个项目引资向改善整体投资环境转变,从“请进来”向以“请进来”更好地服务“走出去”转变。当前,国际金融组织提供的发展政策贷款和结果规划贷款更加侧重“花钱买机制”和改革创新的实施效果,为促进地方统筹使用内外资,深化全面改革提供了有利条件。中央在国际金融组织贷款管理模式方面进行积极探索,尽量减少行政成本和地方申报项目的不确定性。关于改革创新的一些优先领域,重庆可在水资源管理、物联网、物流业、金融创新等涉及资源安全、培育国家竞争新优势、提升国家治理能力的领域加强“引资”和“引智”的探索;在促进重庆融入“一带一路”方面,财政部牵头的现有区域和次区域合作机制及多双边财经对话平台,可成为促进重庆参与国际合作、支持企业“走出去”的重要桥梁;在知识合作方面,鼓励利用国际金融组织资源做好战略定位和地方改革的顶层设计和能力建设;在贷款合作方面,希望以有深度的调研为项目设计提供分析基础,以能力建设为配套手段、以贷款项目为载体,对改革创新事项进行试点,再以绩效评价对项目经验进行系统总结和提炼,最后通过知识交流实现经验复制和推广,实现知识合作、能力建设与贷款合作的良性互动、相互促进。
调研体会
(一)以国际金融组织资源推动地方综合改革的时机已经成熟。改革开放30年来,财政部以国际多双边贷款为主要工具,不仅为地方发展提供了重要的建设资金,更引领了公共投资10大领域改革(包括引入项目业主制、竞争性招标、工程监理、绩效评价、项目周期管理、公众参与制度、环境评估、社会评估、成本效益分析法、提款报账制度)、污水处理收费、医疗扶贫救助基金、购买公共卫生服务、跨流域水资源管理、大学开放实验室制度等国内多个领域的单项制度创新。但在新时期,地方改革目标的多样性、政策设计的整体性、推进的系统性、步骤的协同性等特点更加突出,经济、社会、环境发展目标以及国内外的制度、规则更加有机地联系在一起,这势必要求以综合性的地方改革为持续发展破题。从推动地方综合改革可行性上看,各地均成立了深化改革领导小组,在利用国际金融组织资源方面也积累了实践经验,培养了一批具有国际视野的干部,为以开放促改革提供了坚实的组织和人才保障。与此同时,随着我国参与的区域及次区域经济合作机制、多双边财经对话机制、国际金融组织新型贷款工具、南南知识合作平台等国际财金资源的建设与完善以及在国际经济治理方面的话语权不断提升,都为新时期推动地方全面开放与综合改革提供了多重渠道和有力抓手。
(二)地方政府推动综合改革的意愿强烈,希望在顶层设计指导下推进治理能力现代化。推进地方治理能力现代化是实现国家治理现代化的重要基础。我国作为一个大型的多元治理共同体,不同的地方有其不同的复杂性,国家治理需要地方性知识的累积,国家治理的创新需要地方治理的制度试验和“先行先试”。同时随着我国发展进入新常态,换挡期、阵痛期、消化期“三期叠加”还要持续,需要通过综合改革统筹解决全面发展问题。一方面,要继续坚持“摸着石头过河”,对那些有共识但尚不适宜全面推开的改革,特别是涉及利益关系复杂的改革,要以较小的试错成本在地方试点先行,破除旧的体制束缚,摸索新的发展规律。另一方面,实现顶层设计与基层探索的有机统一,现阶段由地方推动改革事项往往会触及国家层面的政策、法规、法律所限定的领域。如何在不闯“红灯”的情况下加速改革,已成为地方面临的重要挑战。因此,地方迫切希望在中央顶层设计的框架内,大力推进综合改革。
(三)地方特别是中西部省市更加重视开放带来的改革与发展红利,其依托国家对外战略、增强国际发展竞争力的需求日益迫切。“一带一路”倡议为地方特别是中西部地区发挥比较优势、承接产业转移、参与全球价值链,提升开放与发展水平带来新的战略机遇。地方希望积极利用自身区位优势,通过融入国家对外开放和区域发展战略,参与国际多边合作,以打造全方位、多层次、宽领域内陆开放型经济新格局,为发展创造新的红利。以重庆为例,为配合国家“一带一路”倡议建设内陆开放高地、加快发展方式转型,重庆提出大力拓展渝新欧国际铁路贸易大通道(从重庆到德国杜伊斯堡),提升口岸功能,打造中欧贸易国际分拨、中转、销售结算中心,探索与中东欧国家开展跨境贸易本币结算等金融合作,以商贸互动带动投资互动,与沿线的中亚国家、欧洲国家共建经贸合作区等一系列以开放促发展的战略思路和利益诉求。重庆希望借助现有的国际多双边财经合作机制及区域合作机制,提升对外开放与合作水平。
(四)智力资源已成为提升地方竞争力的关键要素,从长远看国际“引智”比“引资”更重要。目前,我国经济增长由高速向中高速换档,增长质量向中高端水平迈进。在国内资源环境约束加剧、国际经济复苏缓慢的双重压力下,地方正积极通过促进优化产业结构,实现由要素驱动向创新驱动转变,推动经济向高端高效发展。尤其是以物联网、云计算、大数据为代表的移动互联网信息技术已成为地方实现经济跨越式发展的重大产业机遇,各地正积极依托信息技术发展现代服务业、加快构建新的优势产业。如重庆市两江新区提出打造“保税商品展示+跨境电子贸易”的模式,并推动有关国际邮包协议的谈判;现代物流园区正积极建设智慧物流云平台,通过云计算服务整合和匹配物流信息与运输资源,降低物流成本。从调研情况来看,在今后一个时期,技术、人才、新型商业模式等已成为服务业与制造业融合发展、带动“中国服务”“走出去”、构建我国国际竞争新优势的核心要素。在此背景下,地方希望通过加强与国际金融组织的合作,引进国际先进理念、发展模式和高端人才,建立鼓励创新、适应高端产业的体制环境,进一步提升国际形象和影响力。
工作建议
(一)以新型贷款工具促改革,创新贷款合作模式,大力发挥发展政策贷款和结果规划贷款等新型贷款工具的改革外溢效应。与传统的投资贷款相比,国际金融组织的新型贷款工具可以将贷款资金直接纳入一般预算,且把资金拨付与项目绩效及改革成果直接挂钩,并以此为媒介,通过“顶层设计和基层探索相结合”的方式,为有效引导和推动地方综合改革提供更加直接的工具。尤其是在当前部分地方政府债务问题较为突出的情况下,可利用新型贷款工具优化地方的债务结构,调动地方参与改革的主动性和积极性。鉴此,一是建议围绕改革需求,主动设计和推进新型贷款工具的试点项目。如重庆表示将积极考虑以财税改革政策框架为核心内容,选取部分区县试点应用发展政策贷款。二是建议逐步提升新型贷款工具在我国多双边贷款总额中的占比。在我国与国际金融组织及外国政府多双边贷款合作规模预期逐步降低的情况下,应将贷款合作的重点逐步转向新型贷款工具,集中有限的资源为加快中央和地方全面深化改革进程增添助力。三是建议打造“虚、实有机结合”的贷款模式。鉴于现阶段改革的复杂性,为科学设计及推动制度及政策改革,提升国际多双边贷款资金对改革的杠杆效应,宜打造“知识合作+能力建设+绩效评价+贷款合作+体制创新+经验推广”模式。
(二)以知识合作促改革,推动国际组织智力资源下沉,提升地方政府推动改革的能力。近年来,随着全球发展理念的调整及我国自身发展阶段的跨越,知识合作已成为我国与国际组织合作的重要基石。一方面,随着全面改革进入深水区,改革涉及的新课题不断增多,地方特别是中西部地区对借鉴国际经验、引进智力资源的需求快速上升。另一方面,地方在基础设施、城镇化、产业园区建设等方面积累了丰富的经验和有效实践,可成为我国输出发展理念的重要载体和知识来源。鉴此,一是为地方以财税改革为支点,推动全面深化改革提供智力支持。系统挖掘世行、亚行、国际货币基金组织等国际金融组织与地方及相关部门在中期财政规划、政府综合财务报表编制、债务管理、绩效预算、PPP等财税体制改革方面的前瞻性研究成果,并将其转化为培训项目,提升地方的财税改革能力。二是有机整合国际组织的智力资源,建立与地方开展知识合作的常态机制,为其提供战略制定、政策诊断、改革实施、人才培养等全方位的知识服务,并帮助地方建立一批具有国际视野的新型智库,提高地方执行复杂改革任务的技术能力。三是根据我国总体对外战略,有意识地引导国际组织对重点开放地区的经济社会发展环境、制度、模式等进行专题案例研究,通过国际组织的旗舰报告、全球发展实践案例库等公共知识产品,为地方实施“走出去”战略创造软广告效应,提升地方参与国际竞争的“软实力”。
(三)以开放促改革,推动地方深度参与多双边合作,推动地方构建新型开放经济体系。随着我国全球产业布局战略不断深入,地方经济发展对于国际基础设施及制度等“硬件”和“软件”互联互通的敏感度在不断提高。尤其是近年来,在服务贸易迅速增长的情况下,地方对于参与国际经济贸易规则和标准的制定有了更加现实的利益诉求。鉴此,一是统筹国内发展战略与对外开放战略,合理配置对外开放资源,防止恶性竞争,打造具有区域辐射力的枢纽型、节点型地方和城市。如将“一带一路”与长江经济带及沿边、沿海开放战略相结合,引导地方通过加快建立与国际接轨的制度环境,推进贸易与投资便利,促进产业政策、贸易政策、投资政策良性互动等方式优化发展环境,摆脱对“税收洼地”及“财政补贴洼地”的依赖。二是顺应地方外向经济发展需求,推动更多有意愿的省(市、自治区)参与和利用区域经济合作机制及多双边财经政策对话平台等资源,为地方拓展经贸伙伴、加强互联互通、协商国际运输通道运费定价及通关便利谈判等提供更加低成本、高效率的渠道。三是借助三方合作、中非投资论坛等平台以及由我国主导的亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行等新机构,推动地方参与跨境产业园、经贸园区的建设并完善相关配套基础设施,为地方企业“走出去”创造有利的外部投资环境。
(四)以市场力量促改革,利用国际金融组织资源促进私营部门发展,提高地方发展的韧性和可持续性。合理界定政府和市场边界,提升资源供给和配置效率是改革应有的题中之意。应充分结合世行、国际金融公司、亚行私营部门等对准公共产品的投资偏好,鼓励其扩大在华投资业务,在推动相关领域产业化发展的同时,优化地方政府的支出责任。鉴此,一是引导社会资本进入一些传统由政府主导的领域,如养老医疗等公共服务、市政公共基础设施管理、扶贫金融等,保障财力可持续性。二是积极推动国际金融组织的私营部门实质参与PPP项目建设,并利用其资信和项目管理经验,为今后地方PPP项目发债及完善风险分担模式和债务管理提供便利。三是培育市场主体,推动地方产业升级。如亚行私营部门在上海等地开展了“绿色公交融资租赁”项目,向国内融资租赁公司提供贷款,支持其采购国产电动公交用于租赁,推动了金融和节能汽车产业的共同发展。可以此类型的项目为模板,鼓励地方根据产业转型升级的需求,有效地撬动世行、亚行私营部门的贷款、股权投资、融资增信等资源,扶持物联网、云计算、节能环保等新兴产业发展。
责任编辑 黄悦
相关推荐