时间:2020-02-12 作者:杨尚勤 中央农村工作领导小组办公室
[大]
[中]
[小]
摘要:
今年中央一号文件提出:“农村是法治建设相对薄弱的领域,必须加快完善农业农村法律体系,同步推进城乡法治建设,善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。”贯彻落实一号文件,必须深刻认识加强农村法治建设的重要意义,全面了解健全农业农村法律体系的基本内容和要求,不断提高依法保障农业农村改革发展的能力和水平。
一号文件专门用一个章节部署农村法治建设,这在关于农业农村工作的中央一号文件中还是第一次。作出这样的安排,既是贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的必然要求,也是新形势下提高党领导“三农”工作水平、在“三农”领域实现治理能力现代化的客观需要。在新形势下,要加快推进农业现代化、全面深化农村改革,必须加强农村法治建设,把成熟的政策措施法制化,在法治的轨道上推进农村改革,依法推动农业农村发展,保障农民权益。一号文件就健全农业农村法律体系、依法保障农村改革发展、提高农村基层法治水平作出全面部署,对今年和今后一个时期农村法治建设具有重要指导作用。
农业农村法律体系是社会主义法律体系的重要组成部分,健全完善农业农村法律体系是加强农村法治建设的基础和重点。必须根据中央的统一部署...
今年中央一号文件提出:“农村是法治建设相对薄弱的领域,必须加快完善农业农村法律体系,同步推进城乡法治建设,善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。”贯彻落实一号文件,必须深刻认识加强农村法治建设的重要意义,全面了解健全农业农村法律体系的基本内容和要求,不断提高依法保障农业农村改革发展的能力和水平。
一号文件专门用一个章节部署农村法治建设,这在关于农业农村工作的中央一号文件中还是第一次。作出这样的安排,既是贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的必然要求,也是新形势下提高党领导“三农”工作水平、在“三农”领域实现治理能力现代化的客观需要。在新形势下,要加快推进农业现代化、全面深化农村改革,必须加强农村法治建设,把成熟的政策措施法制化,在法治的轨道上推进农村改革,依法推动农业农村发展,保障农民权益。一号文件就健全农业农村法律体系、依法保障农村改革发展、提高农村基层法治水平作出全面部署,对今年和今后一个时期农村法治建设具有重要指导作用。
农业农村法律体系是社会主义法律体系的重要组成部分,健全完善农业农村法律体系是加强农村法治建设的基础和重点。必须根据中央的统一部署和全国人大常委会的立法安排,结合农业农村改革发展需要,不断健全完善农业农村法律体系,健全农村产权保护法律制度、农业市场规范运行法律制度、“三农”支持保护法律制度。这体现了“健全以公平为核心原则的产权保护制度”的要求,使农村集体产权和农民财产权受到法律保护,赋予农民更多财产权利;体现了“统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”的基本导向,使农村各类生产经营主体公平参与市场竞争,使农产品和农业生产资料市场更加规范有序;体现了“使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”的精神,使各级政府对“三农”的支持保护更加有力,不断提高我国农业的竞争力。
健全农村产权保护法律制度
一号文件提出,完善相关法律法规,加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。抓紧修改农村土地承包方面的法律,明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系,保障好农村妇女的土地承包权益。统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作。抓紧研究起草农村集体经济组织条例。加强农业知识产权法律保护。
关于完善农村土地承包经营方面的法律制度。主要涉及完善以下几个方面:一是关于期限。现行物权法、农村土地承包法规定,耕地的二轮承包期限为30年,草地为30年至50年,林地为50年至70年。十七届三中全会和十八届三中全会提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。但是对“长久不变”的具体含义,各方面有不同理解,需要在法律上明确“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的具体实现形式。二是关于三权分置。随着农民向城市和非农产业转移,流转经营权的农民家庭越来越多,土地承包权主体同经营权主体发生分离,形成土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的实践。实践的发展需要在理论上和法律上对一些问题进行回应,例如,经营权是什么性质的权利,承包权和经营权之间的关系如何划分等。此外,对工商企业租赁承包地要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度。这些需要在法律中予以落实。三是关于妇女权益保障。目前,我国农村土地承包法、妇女权益保障法等法律对保障农村妇女土地权益作了原则性规定,还需要制定强有力的法律措施,保护好农村妇女的土地承包经营权。
关于完善农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的法律制度。依照现行土地管理法和实施条例的规定,一是征收耕地按照被征收土地的原用途给予补偿,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值三十倍;二是农户对宅基地使用权仅有占有、使用权能,不具备收益权能,流转只限于本集体经济组织成员之间,没有抵押、担保权能,宅基地使用权具有“无偿取得、自有自用、无期限使用”的特点;三是集体经营性建设用地使用权,除乡镇企业因破产、兼并等情形致使集体建设用地使用权发生转移外,不得出让、转让或出租用于非农建设。针对上述规定,为赋予农民更多财产权利,十八届三中全会作出以下部署:一是缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;二是保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让;三是在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。中办、国办已联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,全国人大常委会已通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,国土资源部等部门正根据中央统一部署在有关地区开展试点。下一步将在总结试点经验的基础上,探索形成可复制、可推广的改革成果,为相关法律、行政法规的制定和修改提供支撑。
关于研究完善集体经济组织立法。随着我国城镇化进程的加快和社会保障水平的提高,我国一些地方农村集体资产增大,对集体经济组织管理亟待规范,集体经济组织成员对盘活用活集体资产、更大程度地取得财产权有比较强烈的要求。广东、江苏、浙江等农村集体经济组织发展较快的地方,开展了以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容的集体产权股份合作制改革,探索“生不增死不减、股权固化到户、继承、内部流转及退出”新机制。有意见认为,应当尽快立法,明确农村集体经济组织性质和成员界定标准,完善集体产权权能。也有意见认为,目前对集体经济组织的地位、性质、功能和职责以及成员权能需要达成共识。因而,一号文件提出抓紧研究起草农村集体经济组织条例。
健全农业市场规范运行法律制度
一号文件提出,健全农产品市场流通法律制度,规范市场秩序,促进公平交易,营造农产品流通法治化环境。完善农产品市场调控制度,适时启动相关立法工作。完善农产品质量和食品安全法律法规,加强产地环境保护,规范农业投入品管理和生产经营行为。逐步完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规,适时修改农民专业合作社法。
关于健全农产品市场流通和调控法律制度。本届全国人大常委会将粮食法列为五年立法规划项目。粮食法既涉及粮食生产,也涉及粮食流通,通过立法,将有力地保障“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略和国家宏观调控下省级人民政府行政首长责任制的落实,更好地发挥市场机制决定性作用与加强完善宏观调控有机结合,保护粮食生产者积极性与维护粮食生产者、经营者、消费者合法权益。
关于完善农产品质量安全法律制度。一是农业投入品方面的法律制度。为进一步适应农产品质量安全形势的新要求,有必要修订农药管理等法律法规。二是农产品质量安全和食品安全方面的法律制度。农产品质量安全方面的综合性法律、行政法规有农产品质量安全法、食品安全法、食品安全法实施条例、乳品质量安全监督管理条例等。目前,全国人大常委会正在审议修改食品安全法,按照建立最严格食品安全制度的要求,更加突出预防为主、风险防范,进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度。农业部等有关部门正根据国务院的要求研究修改乳品质量安全监督管理条例。
关于完善农民专业合作社法律制度。农民专业合作社是带动农户进入市场的组织载体。2007年农民专业合作社法实施以来,有力推动了合作社发展,但农民专业合作社也面临着门槛低、范围窄、实力弱等问题。实践需要对农民专业合作社法作出修改,以扩大法律适用范围、提高准入门槛、明确联合社法律地位、规范合作社发展。
健全“三农”支持保护法律制度
一号文件提出,研究制定规范各级政府“三农”事权的法律法规,明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任。健全农业资源环境法律法规,依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护,制定完善生态补偿和土壤、水、大气等污染防治法律法规。积极推动农村金融立法,明确政策性和商业性金融支农责任,促进新型农村合作金融、农业保险健康发展。加快扶贫开发立法。
关于完善“三农”事权方面的法律制度。农业具有基础性、弱质性的特点,需要切实加强对农业的支持和保护。通过立法,更加注重明确各级政府的支出责任,将各级政府支农责任法定化,建立农业投入的稳定增长机制,充分利用财政、税收等手段,切实增强农业农村经济发展活力。
关于健全农业资源环境方面的法律制度。农业资源和环境是农业赖以发展的物质基础,也是农民安居乐业的重要保障。完善农业资源和环境立法,对保护和利用农业资源环境、提高农业和农村生产生活水平具有重要意义。本届全国人大常委会将环境保护法(修改)、水污染防治法(修改)、大气污染防治法(修改)、土壤污染防治法以及矿产资源法(修改)等列入五年立法规划。目前,新修改的环境保护法已经出台,大气污染防治法已经由国务院报请全国人大常委会审议,有关部门也正在积极研究修改水污染防治法、矿产资源法和制定土壤污染防治法。
关于完善农村金融方面的法律制度。目前农村金融服务整体水平与统筹城乡发展的需求相比还有较大差距,农村金融服务成为制约“三农”发展和我国金融体系的薄弱环节。通过农村金融立法,明确各类金融机构的支农责任,完善农村金融机构内部治理机制,明确扶持政策,推动农村金融环境建设。
关于建立扶贫开发方面的法律制度。2011年,党中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。2014年初,中办、国办制定了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出要推动扶贫立法,使扶贫工作尽快走上法制化轨道。通过农村扶贫开发立法,规范扶贫开发方式,建立扶贫调整机制,规范扶贫项目管理,引导社会力量参与。
依法保障农业农村改革发展
依法保障农业农村改革发展,是加强农村法治建设的内在要求。文件提出,农村重大改革都要于法有据,立法要主动适应农村改革和发展需要。做好农村改革决策与立法的衔接,必须把握好以下几点:一是实践证明行之有效、立法条件成熟的,要及时上升为法律;二是对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止;三是实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。各地在推进农村改革的过程中,必须准确把握这些政策要求,对法律和政策允许的,要大胆地试、大力地推;对法律和政策有限制的,不能擅自开展试点或扩大试点内容和覆盖范围,不能抢跑越线。文件还对深化行政执法体制改革、积极探索农林水利等涉农领域内的综合执法提出要求,对统筹城乡法律服务资源、加强对农民的法律服务作出部署。
加强农村法治建设,必须提高农村基层法治水平。要深入开展农村法治宣传教育,增强各级领导和农村基层干部的法治观念,增强广大农民群众的法律意识,引导和支持农民群众通过合法途径维权,依法加强农民负担监督管理。要依靠农民和基层的智慧,通过村民议事会、监事会等,引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。
我国有历史悠久的农耕文明,农村有特殊的社会治理结构,加强农村法治建设要注意从农村实际出发。乡规民约体现了法律规范和道德理念,体现了民族特色和地域特点,在乡村治理中有着不可替代的地位。要按照依法治国和以德治国相结合的要求,善于发挥乡规民约的积极作用,把农村法治建设和道德建设紧密结合起来。
责任编辑 李艳芝
相关推荐