时间:2020-01-15 作者:陈建华 (作者单位:山西省大同市文化艺术中心)
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摘要:
习近平总书记指出:“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”实践表明,以防灾减灾救灾为主要内容的应急管理,一直以来就是各国政府的固有职责,公共预算也已成为提升政府施政能力的重要政策工具。换言之,在现代社会,应急管理和预算管理是分别与政府施政过程密切相关的两项重要议题。当前,无论从提升应急管理水平来看,还是从完善公共预算管理来看,通过构建应急预算管理制度,实现应急管理与公共预算管理两者之间“无缝对接”必不可少,并且十分重要。
我国预算管理制度尚存应急短板
我国是一个突发灾害等多发频发的国家,社会经济生活因此遭受极大的负面影响。在自然灾害方面,我国最近20年平均每年约3亿人(次)受灾,直接经济损失超过3000亿元(2017年达3018.7亿元),近乎占到年度GDP的1%。各类突发事件频繁发生,我国基于公共预算支持的应急管理面临着严峻考验。长期以来,按照“急事急办、特事特办”原则,依靠“一方有难,八方支援”、“对口支援”等措施临时筹措应急资金,应急管理过程与公共预算制度呈现“两张皮”现象。对于偶尔发生的一...
习近平总书记指出:“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”实践表明,以防灾减灾救灾为主要内容的应急管理,一直以来就是各国政府的固有职责,公共预算也已成为提升政府施政能力的重要政策工具。换言之,在现代社会,应急管理和预算管理是分别与政府施政过程密切相关的两项重要议题。当前,无论从提升应急管理水平来看,还是从完善公共预算管理来看,通过构建应急预算管理制度,实现应急管理与公共预算管理两者之间“无缝对接”必不可少,并且十分重要。
我国预算管理制度尚存应急短板
我国是一个突发灾害等多发频发的国家,社会经济生活因此遭受极大的负面影响。在自然灾害方面,我国最近20年平均每年约3亿人(次)受灾,直接经济损失超过3000亿元(2017年达3018.7亿元),近乎占到年度GDP的1%。各类突发事件频繁发生,我国基于公共预算支持的应急管理面临着严峻考验。长期以来,按照“急事急办、特事特办”原则,依靠“一方有难,八方支援”、“对口支援”等措施临时筹措应急资金,应急管理过程与公共预算制度呈现“两张皮”现象。对于偶尔发生的一般突发事件,这种传统的应急管理方法在一定程度上是可以应付的。但面对频繁发生以及损失惨重的各类突发事件,依靠“突击式”应急的方法已不再适用,深化应急管理改革迫在眉睫。
2018年3月,我国组建应急管理部,直属国务院,将在改革实践上推动形成有效的应急管理体制。笔者认为,推动我国应急管理改革的重要切入点是改进预算管理制度,通过增强预算制度的应急管理功能,进而从根源上摆脱应急管理与公共预算制度相“脱节”的问题。实践表明,预算制度的缺陷是导致应急管理疲态的重要原因,强化应急管理能力的基础是补足我国预算制度的应急短板。应急管理与公共预算在本质上是相互关联的,在实施应急管理和公共预算管理过程中,各级政府应致力于实现两者的“无缝对接”。只有将应急管理过程融入到适当的公共预算程序中,在突发事件发生之前即开始预估并编制应急预算,才能最大限度降低突发事件可能产生的损害,进而更有利于提高应急管理成效。
应急导向预算制度的构建基础
公共预算制度是应急管理改革的重要实现平台。实施应急预算改革,使应急管理过程既符合合规要求又能产生应有的绩效,是提升我国应急管理水平的重要载体。我国已走过一段较长时期的应急管理改革历程,使得公共预算在应急管理过程中已经或正在发生极为关键的积极作用。由于种种原因,至今没有实现其与应急管理的“无缝对接”,即两者的紧密融合。应急预算改革要求将应急管理的全过程严格融入到公共预算的标准程序中去。一般地讲,公共预算制度由一套逻辑严密、周而复始的标准程序组成,其中主要包括四个阶段:预算准备与编制、预算审查与提交、预算执行与控制、预算评估与报告。
实施应急预算改革是我国公共预算制度创新的重要切入点,具备重大理论应用价值。实践要求,公共预算制度务必要满足政府两项职能的管理要求:一是常规性公共事项;二是突发性公共事项。近20余年来,我国经历了部门预算改革、国库支付制度改革等一系列重大预算改革,取得了一定改革成绩,但依旧无法改变我国公共预算制度尚处于初步发展阶段的现状。由于我国预算制度的远未完善,使得我国预算制度在应急管理过程中的作用受到进一步制约。总而言之,实施应急预算改革,充分赋予和真正发挥我国公共预算应急管理功能属性,是加强我国公共预算创新的重要切入点。
聚焦应急预算及其推理逻辑
构建应急预算制度是增强预算制度应急功能、彰显应急导向的重要途径,在实践中要强化应急预算管理意识。若从字面上理解,应急预算管理就是应急管理与公共预算之间的融合过程。应急预算不同于常规预算,风险概念的引入是应急预算最重要且特别的元素之一。在实践操作中,应急预算管理特别强调风险概率、风险后果、风险损失三个核心概念,常规预算通常关注确定的公共服务单价及数量信息。无论是投入导向的预算(投入数量乘以投入价格等于预算需求),还是绩效预算(基于评价结果配置资源),都不同于应急预算。基于此,应急预算概念创新了常规预算的话语体系,打破了对预算功能的狭隘认知——要求预算不仅能够应对常规事项也能应对突发事项。
如前文所述,应急预算在学术上仍属于新型概念,学界关注度还不高,欲深入认知其本质,需着力于“应急”和“预算”两个要素。笔者认为,应急预算就是以不确定性思维理解公共预算管理,以确定性逻辑应对突发事件。换言之,一方面,预算的逻辑无非就是对尚未到来的事件预先做出测算预估及计划安排,基于此而言,普通意义上的预算都可以称得上是应急预算的概念。进而常规预算也应是应急预算的一种,只是前者对应的常规事件相比后者对应的突发事件而言,不确定性更低而已。因而,严格来说政府层面的所有预算实践等同于“应急预算”,应急预算是常态,应以“不确定性”思维理解预算管理制度。另一方面,各级政府在预算安排管理中,一直以来主要针对的是相对确定的常规事件,对不确定性的突发事件事前预计仍不够充分。事实上,这是公共预算制度和应急管理相脱节、当前预算制度应急功能不健全的表象,其结果势必会制约应急管理水平的提升。因此,完善公共预算制度,以“预”理解应急预算内涵,引领应急预算管理,逐步打破急事急办、特事特办的思维定式,以确定性逻辑有效应对突发事件。
推动应急预算改革的总体思路
公共预算与应急管理具备显著的融合性,鉴于我国当前预算管理在应急管理功能上的不足,健全应急预算管理制度既有理论铺垫,又有实践需求。基于国内外实践基础和改革现状,我国在公共预算的功能、账户和程序三个重要维度深入改革,力求建立应急预算制度,并促使其在应急管理中的应用,形成应急预算管理体制。
一是拓展预算应急功能,深化全面预算制度。党的十八大提出要加强全口径预算审查和监督,党的十九大强调建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。从常规事项拓展到非常规事项管理是预算功能全面性的基本要求,完善预算的应急功能是我国公共预算的重要创新内容。在功能层面,应急预算与针对于各类突发事件的全过程应急管理相对应,提升政府应急管理能力是应急预算改革的直接目标。也就是说,应急预算制度应针对我国划分的自然灾害、公共卫生事件、突发性事故和社会安全事件四类突发事件,并确保其在减缓、准备、响应和恢复四个应急管理阶段分别发挥预算资源配置作用。
二是建构应急预算账户,完善复式预算体系。建构应急预算账户体系是实施应急预算改革的重要内容。长期以来,即使在公共预算体制已经非常发达的美国,联邦政府也常常通过在预算执行过程中,依靠补充拨款进行突发事件救助管理。近年来,美国一方面寻求编制意外事件损失预算,另一方面也试图参照州和地方政府经验,在事前建立应急储备账户,以此减少对调整预算的依赖。在我国复式预算体制下,建构应急预算“账户”,需要处理好与现有公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算、预算稳定调节基金五个预算账户的衔接呼应关系。
三是设置应急预算程序,改革预算循环管理。应急预算本身也是一套法定程序,推动应急管理过程遵循这套程序是应急预算管理的实质。换言之,实现应急管理与公共预算之间的“无缝对接”要求应急管理遵循适当的预算程序。基于实操而言,应急管理与预算管理程序之间,大致可以通过“分立”、“嵌入”两种方式进行融合,前者要求为应急管理制定适当的专门的预算管理程序;后者把应急管理和常规事务放在同一个预算平台上。
责任编辑 张小莉
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