时间:2020-04-30 作者:宋新生 (作者单位:山东省财政厅)
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摘要:
财政改革作为经济体制改革的重要组成部分,一直处于改革的前沿。随着改革的不断深入,财政体制、政策制度和管理手段方法等都发生了深刻的变化,财政改革有力地支持了经济、社会各项事业的发展。但由于种种原因,不仅财政参与分配的范围、领域缩小,职能也不断弱化。这里,笔者认为有必要通过回顾改革的得失,找出问题的症结所在,以利于继续深化改革,兴利除弊,进一步建立健全适合社会主义市场经济需要的财政管理新体系。
一、改革回顾和当前存在的主要问题
1.20年来财政进行了一系列有效的改革。(1)财政对微观经济控制逐步放松,开始转向宏观调控。实施第一步、第二步利改税和各种税利承包办法,改变了国家财政对企业统收统支的局面,企业的经营开始获得了某些自主权。对企业实行减税让利,使企业通过参与分配获得更多的好处,企业的积极性明显提高。通过实行“两则”,从根本上把财政从企业微观经济活动和具体财务政策的管理上解放出来,财政以更多的精力开始转向宏观控制和为企业营造良好的经营环境上。企业在财务支配权完全明朗的情况下,能够更好地适应市场变化的要求,增强主动性、灵活性和适应性。(2)财政分配日趋规范,逐步形成适应社会主义市场...
财政改革作为经济体制改革的重要组成部分,一直处于改革的前沿。随着改革的不断深入,财政体制、政策制度和管理手段方法等都发生了深刻的变化,财政改革有力地支持了经济、社会各项事业的发展。但由于种种原因,不仅财政参与分配的范围、领域缩小,职能也不断弱化。这里,笔者认为有必要通过回顾改革的得失,找出问题的症结所在,以利于继续深化改革,兴利除弊,进一步建立健全适合社会主义市场经济需要的财政管理新体系。
一、改革回顾和当前存在的主要问题
1.20年来财政进行了一系列有效的改革。(1)财政对微观经济控制逐步放松,开始转向宏观调控。实施第一步、第二步利改税和各种税利承包办法,改变了国家财政对企业统收统支的局面,企业的经营开始获得了某些自主权。对企业实行减税让利,使企业通过参与分配获得更多的好处,企业的积极性明显提高。通过实行“两则”,从根本上把财政从企业微观经济活动和具体财务政策的管理上解放出来,财政以更多的精力开始转向宏观控制和为企业营造良好的经营环境上。企业在财务支配权完全明朗的情况下,能够更好地适应市场变化的要求,增强主动性、灵活性和适应性。(2)财政分配日趋规范,逐步形成适应社会主义市场经济需要的体系。通过取消利润上缴,国家对企业的分配关系确立为一种纳税关系,从分配上确立了企业的法人地位。通过实行划分中央税、地方税、中央和地方共享税的分税制,初步实施转移支付办法,使得适应社会主义市场经济的新框架初步建立起来。(3)投资建设形成多元化,国家经济建设和事业发展明显加快。随着对企业财权的下放,企业积累水平极大提高,企业投资明显增加。国家大力提倡发展个体私营经济后,个体投资也明显增长。财政投资虽然仍占相当大的份额,但利用外资、信用、举债、集资等多种形式,不仅使投资的形式更多、更活跃,也使投资来源增加,扩大了积累的规模,加快了国家经济建设的速度。
2.现在财政面临的内外部环境来说,存在很多不可忽视的问题。(1)随着主体分配格局的打破,多元格局的形成,许多政府部门通过建立基金、设立收费项目等,介入了国民收入的初次分配和再分配,造成分配秩序混乱;财政预算实行切块,形成部门财政,使得财政调控权限转移,同时也诱导企业主管部门、行政事业单位采取各种手段聚集资金,这是各种基金、收费形成的最根本原因。各类消费行为失去控制,企业收入分配趋向消费化倾向,过度地向个人倾斜,国有资产流入个别部门和个人,形成了以行业为特点的分配不公,而对于这些问题,财政缺乏有力的调控。(2)随着投资主体多元化、投资渠道多样化、投资决策分散化格局的形成,财政投资在生产性投资中的比重下降,但实质上政府作为投资主体之一仍然在投资中占有极大的份额,只不过是过去由财政一家包办,而现在由政府的多个部门所替代,财政的社会保障职能、建设职能等等都已被多个政府部门所取代,形成了政府财政权限在部门之间的分割。(3)财政对微观经济失去控制后,相应的宏观控制体制尚未全部建立起来。由于管理松弛,调控乏力,致使资源过多地向一些地区和部门流动,导致形成了具有我国特色的“诸侯经济”。同时,财政长期存在重“补贴”、轻“转移支付”,在支出管理上“越位”和“缺位”现象并存,管理弱化,法制不健全。(4)重财务,轻资金管理。在计划体制下,财政从企业拿走多少,完全由财政说了算。财政在企业的财务活动方面居于支配主导地位,因而形成了重视财务管理的思维定势。随着企业改革和财政改革的深化,财政对企业财务活动的支配地位不断降低,最终以税收形式确立了财政同企业的分配关系。在这种情况下,财政重视企业的会计核算和是否侵蚀税基是对的,而再把企业财务看得与传统体制下一样,就常常使财政处于被动地位,致使许多资金管理权的丢失和财务监督权限的退缩。
二、继续深化财政改革的基本框架
1.改革分配体制,逐步建立符合社会主义市场经济要求的新秩序。改革分配体制主要涉及以下几个方面:(1)科学界定各级政府的事权,并依据事权完善现有分税制下形成的政府间财政分配关系。(2)以不同的税制及其不同的税收政策,形成国家与企业、与个人和社会各方面的分配关系。(3)各种非税收入所形成的分配关系,归并到以分税制形成的政府间分配关系和以税制、税收政策形成的企业及个人的分配关系之中。(4)由财政支出安排并形成各种再分配关系。
第一,通过税制和分税制改革,建立流转税等间接税制来调节不同资源部门的收益,实行对各类企业统一的、规范的并且体现公平原则的税收政策,保证稳定的财政收入来源,要设计符合市场机制的直接税体系,如个人所得税等,使其不仅在调节劳动者个人收入上发挥作用,并在增加财政收入方面发挥主体作用。新税制总体要在引导资源配置,调节收入水平,解决中央财政收入占有比重偏低,以及科学划分各级政府间的收入,明确国家与企业和个人之间的利益关系等诸方面,与市场经济的要求相一致。目前,应该把主要的目标放在尽快建立起以直接税为主体的新税制体系上,使得不管是企业还是个人都要按照公平、效率原则享受以所得税、财产税等直接税形式的待遇。
第二,对现行体制下形成的各种非税收入分配关系及其政策进行改造调整。要按社会主义市场经济要求,对已有基金、收费进行清理。对确有必要的基金收费应以税取代,这部分收入在预算上设置特别账户,单独编制预算,做到专款专用。对一些用于事业发展和人头经费的收费项目,要结合机构改革进行改造。对那些不需要继续存在于市场经济之中的部门,要坚决予以撤消,相应的收费项目也予以取消。对那些尚需保留的,要么划归政府部门由预算提供经费,要么划归市场体系之中。属于市场性的收费如会计师事务所、律师事务所、医院等各种收费,可作为这些机构的正常收入,除了应缴国家的税收外,其余应该归其单位和个人。要逐步将会计师事务所、律师事务所、各类医院、各类学校等推向市场。
第三,按照市场经济要求,建立并形成科学、规范的财政再分配关系。这种再分配关系对企业和个人可统一以直接税的方式加以固定。对社会各部门以及保证国家机器运转等方面的支出,应通过建立崭新的预算管理体系加以实现。总之,通过不断改革,要尽快建立并形成新型的财政分配关系和财政政策体系。
2.建立符合社会主义市场经济要求的科学的新投资体制。在市场经济条件下财政融资包括发行国债、担保债和企业债券及一些直接融资形式。以发债形式取得的财政收入,一般应投向环保设施、基础设施、关系国计民生的项目以及增强国力、增加收入的项目。银行投资要按市场需求决定投向。银行投在政府项目上的资金,银行应具有自行选择权。从长远来看必须避免银行资金过多地转向证券、期货以及房地产等虚增价值的领域,以避免泡沫经济的出现。对于国家优先发展的领域,要制定正确的政策,引导公共部门、私人部门以及外资投入,以加快这些领域的建设。在新投资体制建设过程中,应着重建立起财政投融资体系。建立财政投融资体系是完善市场经济体制的需要,同时也便于与国际接轨。财政投融资体系主要应包括融资形式及投向。另外,财政要担负起那些从微观看亏本或者微利,但从全局看又是社会效益巨大的投资项目。在新体制下,财政通过预算安排、融资等手段以及通过投资引导社会资金共同趋向,从而形成一个以财政为主导、社会多元化的投资新体制。
3.归并现有社会保障项目,建立社会保障新体系。社会保障体系应包括财政和市场两大块,二者相互补充。财政方面的社会保障主要放在以退休养老、失业、救济、最低生活保障、大病医疗等方面。市场保障机制主要放在住房、自然灾害等方面,应由各类保险公司负责。要将目前由部门分散征收管理的退休、失业、医疗、住房等社保基金,改为统一的社会保障税,实行统一征收、统一管理和统一使用,最大化地发挥资金使用效益。同时,要将国家统一征收的社保基金与个人账户的社保基金结合起来,以发挥国家和个人等几个方面的积极性,从而减轻国家财政的负担。社会保障支出可由两部分组成,一部分由国家通过税收然后由预算予以安排;另一部分按照一定数额由个人上交政府统一建立的个人账户予以积累。对社会保障基金的管理应按照政策制定权、监督权、征收权和发放权来科学加以分离,政策制定权和监督权应由财政行使,征收权划归税务,发放权划归各个有社会保障职能的政府部门。社会保障基金实行统一管理后,现在的公费医疗、失业救济、最低生活保障、退休金等合并归类为一种形式,实行统一管理,调剂使用。
4.建立起硬性的财政政策和法制财政新体系。过去财政政策的硬化主要体现在收支预算的约束上,随着市场体制的确立,预算已对许多领域无法约束,这就要求财政政策和法规既在宏观上又在微观领域发挥作用。要从建立和健全法制财政入手健全法规体系,做到以法理财。法制财政体系不仅要有预算法、国有资产法、有关税法等,还要有国际收支法、政府采购法、财政法等许多与市场经济相配套的法规。同时要建立起一整套规范、严密而且有效的财政政策体系。从宏观角度讲,财政通过一系列税收政策实现收入分配的调节;通过安排预算,实行政府采购等市场交易形式以及完善的转移支付形式,实现对宏观经济运行的调控。从微观角度讲,通过制定的一切财政政策、制度制约企业的每一个财务环节,以及税收和预算管理的所有领域,保证税基不被侵蚀,收入不致流失。同时,在支出领域,要将政策和制度贯彻到每一个具体的支出环节,形成一整套全社会通行的管理规则和政策制度体系。
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