现在我国正建立社会主义市场经济体制，我们要学习和借鉴发达市场经济国家的成功经验，政府必须转变职能，把主要精力集中于创造公平竞争的市场环境，纠正市场失灵，维持社会、经济稳定发展。与此相适应，国家财政也必须转变职能，改变大包大揽的局面，退出竞争性投资领域。

一、财政支出范围由包揽一切向公共财政转变

在市场经济条件下，政府直接参与竞争性和经营性项目的投资，既不利于公平，也影响效率。政府直接参与竞争，往往在政策上自觉不自觉地对国有企业进行保护，影响公平竞争的市场秩序，从而影响提高效率。20年的财政改革，初步建立了与市场经济相适应的财政运行机制，财政统收的局面被打破，但财政支出范围没有进行大的调整，该管的没有管好，一些不该管、管不了也管不好的事还继续在管，“缺位”与“越位”并存，因此，必须按市场经济条件下转变政府职能和建立公共财政的要求，重新界定财政支出范围，调整财政支出结构。具体来讲就是要做到“一保、二增、三强、四扶、五稳、六退”。

一保就是保证国家机器的正常运转。维护国家机器正常运转是财政的首要任务。但是，国家机器的规模要适度，如果国家机器无休止的膨胀，不仅会加重财政负担，还会阻碍生产力的发展。目前，我国从中央到地方，机构庞大、人员膨胀的局面尚未从根本上改变，财政新增财力有相当部分被持续膨胀的机关行政人员所吃掉。各级财政在这方面的支出压力相当大，仅行政管理费，已由“六五”时期占财政支出的7.3%，上升到目前的10%以上。因此，要保证国家机器正常运转而且运转好，最根本的是要继续深化机构改革，大力精简压缩行政机构，对于区域性的财政发工资难，可以通过规范转移支付等方式解决。

二增就是要增加社会保障支出。发展社会保障事业，建立和完善社会保障制度，是深化市场经济体制改革、特别是企业改革的前提。社会保障制度搞好了，就可以解除企业改革的后顾之忧，使兼并、破产、人员分流成为现实，使企业能够按客观规律进行新陈代谢，有效地把竞争机制引入企业内部，调动职工的主动性、积极性，提高劳动生产率。社会保障事业是一项社会系统工程，需要政府、企业、个人共同参与。现在国有企业效益下滑，企业下岗职工增多，在这种情况下，为了保证社会保障基金有效供给，政府财政部门首先要建立社会保障资金供给体系，增加社会保障支出。开设社会保障基金财政专户，将各类依靠政府职能筹集的社会保障基金全部纳入财政专户管理，专款专用。其次要深化税制改革，积极开征社会保障税，逐步建立社会保障预算。第三要完善社会保障财务会计制度，加强社会保障基金财务监管，防止社会保障基金管理中的重复发放、资金分散、效率低下、管理不规范的弊端，促进社会保障基金保值增值。

三强就是要加强基础设施建设。加强基础设施建设，对国民经济发展全局有着重大的影响，对改善企业外部投资环境也至关重要。随着社会主义市场经济改革的不断深化，投资主体多元化、投资来源多渠道的新格局正在形成，一般盈利性投资是市场配置资源的范围，除了事关国家经济命脉的产业外，国家财政不应直接参与企业的生产经营，应当由对企业直接投入转到改善外部环境上来，比如，通过投资兴建水、路、电等基础设施，为所有企业提供良好的外部环境，有利于不同所有制企业之间实现公平竞争，这不仅是市场经济发展的要求，也是政府转变职能和实现“政企分开”的需要。这样，由对一家或几家企业扶持，变为对所有企业服务，既可以缓解资金不足的矛盾，又可以拓宽财政服务领域，所带来的经济效益和社会效益，远比财政直接投入企业要大。这样做并不是说政府和财政不再管企业了，而是服务的手段和方式发生了变化，服务的层次更高、范围更广了。通过加强基础设施建设，为企业发展提供更好的服务和更大的空间。

四扶就是扶持社会公益事业发展。公益事业发展水平的高低是社会进步的重要标志，反映着社会文明程度。但社会公益事业投资大、见效慢，是一般企业和投资者不愿意或介入不充分的领域，政府有责任增加投入，扶持其发展。财政加大公益性支出，投资兴办学校、医院、基础科研等事业，一方面，能够促进社会事业的进步，改善人民群众的生活环境，提高生活水平和文化素质。另一方面，也可以减轻企业办社会的负担，使企业能够集中精力，面向市场搞好生产经营，有利于促进社会主义市场经济的发展。当然，社会公益事业的发展也不应全由政府包揽下来，有些也可以引入竞争机制，鼓励社会资本投入；有些可以通过财政贴息、补助等政策引导社会资金投入。

五稳就是稳定农业投入。支持农业发展是我国政府义不容辞的责任。财政支持农业的发展不仅要支持农田、水利和农村电网改造等基础设施建设，还要通过财政资金、财政政策扶持，引导社会各方面的力量，共同关心、支持农业的发展。不仅要抓好粮食生产，还应积极支持农民开展多种经营，搞好农业产业化和农业技术推广，提高农民收益水平，提高农民购买力，搞活农村市场，反过来促进工业发展。

六退就是财政要退出竞争性投资领域。建国后，我国通过实行计划经济和高度集中的财政体制，通过强制性财政分配，积累了几万亿元的原始资本，为我国工业化奠定了基础。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场在资源配置中的作用逐步增强，投资主体多元化格局的逐步形成，国家财政应逐步退出竞争性投资领域。尽管目前国有企业还存在一些问题和困难，有些问题和困难是由于历史原因造成的，要让国有企业彻底“断奶”，的确有一定难度，但不克服改革带来的“阵痛”，就不可能有新制度的建立。

二、财政管理由偏重微观事务向注重宏观调控转变

在市场经济条件下，企业不再是政府的附属物，而是独立的市场竞争主体，许多社会事业的发展，也要逐步走向市场。在这种情况下，国家财政要从对企事业单位财务活动的具体微观管理领域退出来，把主要精力转到研究和把握经济和社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来，通过加强对财政经济形势和财政经济政策执行情况的跟踪分析，适时制定和调整宏观财政政策，充分发挥国家财政稳定经济、调节分配、维护公平竞争等宏观调控职能作用。改善和加强财政宏观调控作用，必须注意以下几个问题：

一要调整分配格局，提高财政收入占GDP的比重。财政宏观调控能力弱化，源于财力弱化，在市场经济条件下，提高财政宏观调控能力，必须要有一定的财力作保证。增加财力除了要努力发展生产、做大“蛋糕”外，还必须大力整顿分配秩序，调整分配结构。目前，各种收费、基金种类繁多，数额巨大，因此，必须加快对收费规范管理的改革步伐。对现有的各种收费和基金要根据其性质、类别和不同情况分别采取相应处理办法。对不合法、不合理的收费、基金要继续进行清理整顿，坚决予以取消；对体现政府职能，具有税收性质的收费、基金，按照不同类型，用相应的税种取代，并列入预算；对现有收费中一些不再体现政府职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税；对符合国际惯例、确需保留的少量规费，继续予以保留，实行财政收支两条线管理。

二要转变财政调控的手段和方式。在市场经济条件下，经济运行按市场经济规律进行，财政调控的手段和方式必须逐步减少直接管理，日常工作的重心要从“埋头算账”、以收支管理为主转变为政策调节，通过研究制定制度、法规和财政政策来规范市场行为，实行间接管理；逐步由经验型管理向科学管理转变，通过运用市场经济规律和科学的管理理论及管理方法，提高管理效率；逐步由以行政手段管理为主，转向以经济手段和法律手段等综合调控为主。

三要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则。在市场经济条件下，效率和公平往往难以兼顾。一般来讲，市场机制配置资源有利于效率提高，政府财政配置资源能促进公平。按照生产力标准的原理，应该是效率优先，兼顾公平。牺牲效率换取公平，大家“平等”贫困，“平等”地分割一小块“蛋糕”，并不是社会主义追求的目标。但是重视效率，决不能弃公平于不顾。过大的利益差距，不仅影响社会的稳定，而且最终会影响全社会经济效率的提高。所以，应充分发挥财政的调节作用，力求效率与公平的协调，在利用市场调节刺激效率增长的同时，利用财政调控体现公平准则。对市场机制缺陷造成的分配不公，要利用财政政策、税收政策及时调控。如开征遗产税、赠与税、个人所得税等调节过高的非劳动收入；通过建立和完善社会保障体系，实行全社会风险均摊，保障丧失劳动能力者和失业的劳动者的基本生活需要；通过政府转移支付，保障低收入者的基本生活。

（作者为湖北省财政厅副厅长）