时间:2020-05-03 作者:汪公发 鲍文前
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摘要:
近年来,我国农业和农村经济取得了举世瞩目的发展和成就。但是相对于迅猛发展的工业生产和不断提高的消费需求,我国的农业生产发展仍然滞后,已成为国民经济发展中最薄弱的环节,需要政府实施宏观调控,加以特殊支持和保护。财政部门作为国家实施宏观调控的主要职能部门,应该充分发挥自身在农业保护过程中的作用,支持和保护农业的发展,巩固和壮大农业的基础地位。
一、规范财政投入政策法规,健全农业投入机制。发展农业,促进农村经济发展,一靠政策,二靠科技,三靠投入。投入至关重要,没有投入的增加就没有政策的落实和科技的进步。为保证对农业投入落到实处和稳定增长,应通过立法形式加以具体明确和规范。当前我国对农业投入不仅数量规模相对较小,而且受行政、主观等因素影响,投入忽多忽少,极不稳定。通过立法形式加以具体明确,把农业投入的投资行为和使用行为纳入法制轨道,有利于农业投入有稳定的资金来源,有利于增强农业投入资金使用管理的严肃性和权威性,保证农业投入整体效益的提高。为此,国家应制定和完善各项农业投入法规,健全农业投入法律体系。一要制订专门的农业投入主体法规,如制订《农业投入法》,明确规定各投资主体的职责、投入规...
近年来,我国农业和农村经济取得了举世瞩目的发展和成就。但是相对于迅猛发展的工业生产和不断提高的消费需求,我国的农业生产发展仍然滞后,已成为国民经济发展中最薄弱的环节,需要政府实施宏观调控,加以特殊支持和保护。财政部门作为国家实施宏观调控的主要职能部门,应该充分发挥自身在农业保护过程中的作用,支持和保护农业的发展,巩固和壮大农业的基础地位。
一、规范财政投入政策法规,健全农业投入机制。发展农业,促进农村经济发展,一靠政策,二靠科技,三靠投入。投入至关重要,没有投入的增加就没有政策的落实和科技的进步。为保证对农业投入落到实处和稳定增长,应通过立法形式加以具体明确和规范。当前我国对农业投入不仅数量规模相对较小,而且受行政、主观等因素影响,投入忽多忽少,极不稳定。通过立法形式加以具体明确,把农业投入的投资行为和使用行为纳入法制轨道,有利于农业投入有稳定的资金来源,有利于增强农业投入资金使用管理的严肃性和权威性,保证农业投入整体效益的提高。为此,国家应制定和完善各项农业投入法规,健全农业投入法律体系。一要制订专门的农业投入主体法规,如制订《农业投入法》,明确规定各投资主体的职责、投入规模、投向等。二要制订和完善相关的专项投入法规。为保证农业基础资源、基础设施、科技等生产要素得到进一步巩固和提高,可在完善现有的《水上保持法》、《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《农业技术推广法》、《水法》基础上,制定诸如《土地改良法》、《农田水利建设法》等等,做到依法办事。
在依法争取增加农业投入的同时,关键是要开辟资金来源渠道,建立稳定可靠的农业投入机制。当前,随着社会主义市场经济的进一步深入发展,我国农业投入日趋多元化格局,财政部门在加大农业投入力度时,也要根据这种变化,不仅要直接增加对农业投入,更主要的是要靠各种经济、行政、法律等手段引导社会各方面加大对农业的投入。具体来说,其渠道和途径主要有:一是调整财政支出范围,优化财政支出结构,逐步提高支农支出占财政总支出的比重,使财政支农资金的增长幅度高于同期财政总收入和总支出的增长幅度;二是从预算外资金和地方机动财力中拿出一定比例资金作为追加农业的投入;三是通过盘活现有的财政支农资金的存量达到增加农业投入总量和增量的目的;四是通过发行债券等途径进一步拓展财政信用用于财政支农资金的规模;五是建立健全粮食、副食品等农业发展基金制度,明确基金来源渠道和筹集方法,用于发展农业生产;六是进一步完善水利建设基金制度,切实保障对农业基础设施的足额投入;七是研究建立以收取国有土地使用转让费、增值费等为主体来源的土地开发基金,用于水土保护和开发;八是积极尝试“以工补农”、“以工建农”新途径,促进工农协调发展;九是运用财政配套投入、补贴投入、贴息投入、税收优惠、以奖代补等方式直接或间接引导各级政府、社会各部门、农村集体合作经济组织和农户,以及外国政府和企业等多方投入来增加农业投入规模;十是采取有效的政策手段引导农民进行劳动积累,发挥我国农村劳动力资源丰富的优势,以活劳动替代资金积累。
二、建立和完善支农资金调控机制,进一步加强资金管理。要彻底改变当前资金分配政出多门、使用分散、调控不力、管理不严的状况,提高资金投入的整体效益。一要统一规范。即把各方面用于农业投入的资金,根据本地区农业发展规划进行统筹安排,集中使用,统一管理,做到长短结合,软硬结合,使农村各产业之间能协调发展。二要健全和完善支农资金的调控机制。根据市场经济下财政支农的特点,财政支农资金的调控方式应坚持政策支持和资金支持相结合、有偿支持和无偿支持相结合、直接投入和间接投入相结合、财政资金与其他资金配套投入相结合、资金投入与管理、服务相结合等方式。其中,对于大宗农副产品生产、农业生产条件改善、农业科技推广应用等属于公共生产的项目则要给予坚定不移地支持;对于农业商品性生产则要按市场规律办事,在财力可能的情况下按照“国家支援为辅,集体和农民自筹为主”的原则,采取资金匹配、财政贴息等灵活多样的扶持方式,积极引导集体、农民以及社会其他部门增加对农业的投入,以促进农业和农村经济的健康发展。三要加强资金管理。包括建立健全支农资金项目的立项、评估论证、可行性研究、申报、审批、跟踪问效和信息反馈制度,按照市场经济要求制定和完善各种资金(基金)的使用管理规章制度,强化支农资金和农口企事业单位财务管理,加强财政监督检查,等等,使支农资金管理进一步规范化、科学化,最终达到提高支农资金使用效益的目的。
三、科学划分事权,进一步明确和规范各级政府职责。当前,由于我国各级政府在支农方面职责界定不够明确,事权划分不够清晰,导致地方发展农业意识不强,国家农业保护政策运行梗塞,地方发展农业措施不力、投入不大,影响了农业的稳步发展。从发展社会主义市场经济,实行分税制财政体制改革,加强农业宏观调控来看,科学搞好各级政府在农业投入上的划分,首先要合理界定各级政府有关农业的职责和事权。在坚持“统一领导,分级管理”的原则下,中央政府的职责和事权主要是制定有关的方针、政策、法规和条例,掌握涉及到全国性的、跨区域性的农业投入决策权、规划权、调控权、干预权和重点项目的投资权。地方政府的职责和事权主要是在贯彻中央有关农业投入的方针、政策、法规和条例的前提下,掌握本区域农业投入的决策权、规划权、调控权和投资权。根据各自的职责和事权,中央对农业投入的范围主要是用于支持大江大河的治理、重点农业基础设施的建设、粮棉油生产的调控与保护、重点农业科研和科技推广、特大农业自然灾害的防治、大规模造林绿化、重点流域水土保持、重点农林渔业资源及国土管理、农林生态环境保护、重点贫困地区的扶贫开发和全国主要农副产品市场的调控等。地方各级政府除配合中央完成上述支农外,主要承担本区域的财政支农任务,根据本地区的实际明确本级支农的重点和范围。其次要合理界定政府与各投资主体的事权。一般来说,政府投资对象主要是市场调节不到或市场调节成本高的方面,如比较利益低、需求弹性小的粮棉油生产,没有直接经济效益或公益性较强的农业基础设施建设,农业生态环境与保护以及抗灾救灾等等。企业、集体、农户等生产主体通过投入有直接经济效益,政府对这些主体一般不采取无偿投入的方式,或者完全放开或者采取贷款贴息等方式进行扶持。最后要在明确事权的基础上,进一步明确各级财权。要按照“财权与事权对等”的原则,属于哪一级的事权,就应由哪一级的财力去完成。另外,为了调节全国农业发展区域差异,中央应强化转移支付手段,增强其对农业的宏观调控权。
四、优化财政支农的投入结构,提高支农资金使用效益。根据当前财政状况和今后财政职能的进一步转变,财政投入必须讲求社会效益和经济效益。据此,必须调整财政支农范围,优化财政支农投入结构,全面提高财政支农资金的使用效益。首先,要重点支持农业基础设施建设,增强农业发展后劲。财政在重点支持农业基础设施建设时,一方面要立足于抗灾夺丰收,全面支持洪、涝、旱、渍综合治理和水资源综合开发,使有效灌溉面积和旱涝保收面积在现有基础上有一个较大幅度提高;另一方面要支持农机、植保、种子、肥料等基础设施建设,提高综合服务质量,全面增强发展农业后劲。其次,要重点支持农业科技进步,推动农业科技创新与运用,促进传统农业向现代农业转变。财政要积极支持“种子工程”,加快良种培育、重大病虫防治技术、种养新技术、农业生物工程技术等重点科研攻关,积极促进农业技术普及推广,加速科技成果转化,搞好科教兴农,发展高产、优质、高效农业。同时,要大力支持农业技术推广队伍和网络的建设。第三,要重点支持农业社会化服务体系建设。农业社会化服务体系组织是千万农民走向市场的纽带和桥梁,财政部门应积极筹措资金,采用无偿、有偿和政策优惠等扶持形式,积极支持各种形式的农业社会化服务组织建设,并加强其财务管理和资金管理,提高其经营管理水平,促进其健康发展。第四,要进一步增加对农业综合开发的投入,加快中低产田和荒山、荒坡等的改造,使农业综合开发向深度和广度进军。第五,要积极支持乡镇企业发展。财政部门应把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点,在税收政策、资金、财务管理等方面积极支持乡镇企业发展,努力提高乡镇企业的素质和水平,把发展乡镇企业同建设小城镇结合起来,促进乡镇企业再创辉煌。
五、建立和完善农副产品价格保护政策,保障农民切身利益。一要对农副产品实行价格保护制度,稳定农民收入预期。从1994年起,国家实行了粮食价格和购销体制放开政策,即国家只保留定购数量,收购价格随行就市。为避免因市场机制作用所导致粮价暴涨暴跌,国家对粮食的保护价格应参照生产成本、供求关系和比价关系确定,以保证农业生产经营者获得平均利润。二要改革和完善农副产品流通体制和购销政策。要建立完备而规范的农副产品市场和服务体系,把农副产品的生产、服务和销售融为一体,形成多渠道、少环节、开放式、高效率的流通网络。要避免国家和各地区在农副产品收购时所采取的硬性摊派和区域封锁政策,尽可能保证农副产品按市场规律在全国范围内流动。三要建立中央和地方多级农副产品储备调节制度,保证救灾应急和市场的吞吐调节。市场农副产品价格过低,按保护价格收购;市场价格过高,则按合理价格抛售,以平抑农副产品价格,保护农民和消费者利益,进而稳定市场和发展农业生产。四要建立和完善农副产品储备和风险调节基金制度。这是对农副产品实行保护价格和储备调节制度的基础。从分税制财政体制改革看,应以中央为主、地方为辅共同建立农副产品储备和风险调节基金,由财政部门负责征收和管理使用。五要继续完善农副产品和农用生产资料在生产、流通、消费、进出口等方面的价格补贴政策。通过完善补贴形式、变暗补为明补、调整补贴结构等,提高财政价格补贴的效应。六要在继续执行对农业生产资料限价经营的同时,大力支持农用工业上规模、上水平。要重点建设和改造一批化肥厂,大力发展农膜、农药、农业机械和饲料、幼禽等行业,有效增加农用生产资料供给,降低价格,逐步缩小工农产品价格的“剪刀差”。
六、建立和完善农业保险制度,减少风险损失。农业风险发生频率高,损失金额大,因此应把农业保险作为我国农业保护不可缺少的一项政策手段。一要建立农业政策性保险公司,国家财政给予一定的资金支持,由财政部牵头,采取股份有限公司形式组建。目前作为过渡,可以考虑先将农业保险从人保公司的商业性业务中分离出来,单独建帐,单独核算。二要建立和强化农业风险的预防机制,增强农业防御风险的能力,减轻风险损失。三要建立和完善保险基金制度。其基金来源可以从国家财政的救灾补助、社会救济费等中安排一点,农村集体组织出一点,农民交一点。四要建立和完善理赔制度,使农业在遭受风险后,切实得到合理、有效的补偿,既保障农民基本生活不受影响,又保证农业生产力持续稳定的发展。
(责任编辑 王尚明)
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