党的十四届五中全会提出了振兴国家财政的任务后,在全国上下、社会各界,特别是财政部门引起了强烈反响。一时之间,人们争相谈论财政困难,谈振兴财政的思路,如要深化财税改革,壮大国家财力,强化财政职能,规范财税管理,健全财政法制,等等。这些无疑都是振兴财政所必须做的。但也不难发现,这些思路基本是就财政本身谈振兴财政。笔者认为,财政问题归根到底是经济问题,振兴财政是一个涉及经济发展全局的系统工程,就财政谈财政无法实现财政的振兴。因此,必须把振兴财政放到经济发展的大局中去考虑。
改革开放以来,针对计划经济体制下以统收统支为基本特征的财政体制和传统的税收体制,国家财政进行了一系列重大改革,调动了各方面的积极性,促进了改革开放和经济发展。但也勿庸讳言,一些过渡性的财政改革举措持续时间过长或由于本身的不完善,助长了粗放的经济增长方式,特别是“分灶吃饭”财政包干体制,在调动地方政府发展经济、增收节支积极性的同时,强化了地方政府发展经济的财政动机,刺激了地方发展高税企业,助长了重复建设和盲目建设,导致了产业结构的畸型发展,经济效益严重低下,影响了统一市场的形成,造成了人力、物力、财力的极大浪费,反过来则从整体上加剧了财政困难。1994年实行的分税制财政体制改革,朝着建立适应社会主义市场经济体制的财政体制方面迈出了关键性的一步。但由于采取了维持既得财力的做法,未能彻底打破“分灶吃饭”的包干体制的格局。维持了既得财力,也就是维持了地方政府发展经济的财政动机,进而也就维持了不合理的产业格局和粗放的发展方式。由此可见,国家财政作为国民收入分配的工具,作为国家实施宏观调控、宏观管理的重要手段,如何发挥财政职能,正确实施财税体制和财税政策,对经济结构的调整,经济增长方式的影响极大,当前则对实现“两个转变”有着举足轻重的作用。
从经济发展的大局考虑振兴财政,具体来讲,就是财政工作要促进“两个转变”的实现。促进“两个转变”的实现,既是振兴财政的出发点,也是振兴财政的落脚点。振兴财政的思路、目标、举措必须有利于促进和推动“两个转变”的实现。从这一根本出发点来思考,应该说有许多问题值得我们认真考虑。
第一,财政收入占国内生产总值比重过低,亟需提高的同时,企业和农民负担过重,亟需减轻。这一对矛盾要处理好。显然。靠增加企业和农民负担来提高财政收入占国内生产总值的比重是不可取的,也中行不通的。出路只能是强税减费(包括各种基金),根治“三乱”。也就是严格依法治税,做到应征尽征,严格清理各种收费,能改为税的费种一律改为征税,并将一切政府行为的收费纳入财政收入;根治“三乱”,切实减轻企业和农民的负担,增强企业的市场竞争力,通过提高经济效益增加财政收入。
第二,财政职能弱化,亟需强化,但强化什么?必须符合市场经济发展发需要。按照社会主义市场经济体制的客观要求,政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境上来。财政职能作为政府职能的具体体现,首先要转变职能,应放开微观,发展中介,强化宏观,企业和个人能办的应放开让企业和个人办,市场能完成的应尽量让市场来完成,社会中介组织能办的应让中介组织去办,财政不应也不必要包揽下来;财政应强化宏观职能,强化调节收入分配和地区分配职能,强化统管预算内外综合财力的职能。如果笼统讲强化财政职能,既不利于社会主义市场经济体制的建立,也不可能真正强化财政职能。
第三,不能单从财政收入的角度抓财源建设。必须一手抓经济增长方式的转变(或效益的提高),一手抓财政收入的增长。“经济发展看效益,效益提高看利税,利税增加看上交”,这是近几年各地政府抓财源建设的普遍经验。这里关键是把税收增加和效益提高相提并论是否科学?集约经济能够提高效益,也能够增加税收,但粗放经济同样可以增加税收,效益则不在其中了。这一“经验”实质上反映的是地方政府发展经济的强烈的财政动机,尽管分税制财政体制的实施对此有所制约,但由于未能及时建立规范的转移支付制度,“分灶吃饭”的财政体制仍未彻底打破,地方政府发展经济的财政动机没有从根本上得到弱化。因此,建立规范的转移支付制度愈早愈好,愈早愈有利于“两个转变”的实现。
财政要振兴,离不开“两个转变”的实现,“两个转变”的实现,也离不开财政的振兴,关键是要把振兴财政与“两个转变”有机地结合起来,统一起来。站在实现“两个转变”的高度来认识振兴财政的必要性和重要性,从是否有利于加快实现“两个转变”来制订振兴财政的思路、目标和对策,也只有这样才能真正实现财政的振兴。
(责任编辑 江正银)