经全国人民代表大会八届二次会议讨论通过的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)已于1994年3月公布,从今年1月1日起施行。《预算法》的制定,是我国财政法制建设中的一件大事,标志着我国预算管理走向规范化法制化,中央预算和地方预算的编制、执行、调整、审批以及年度决算等等从此都将依据明确的法律规定进行。这为健全预算管理,强化预算职能,加强宏观调控,促进经济和社会健康发展,提供了可靠的法律保障。《预算法》意义重大,贵在施行。
贯彻施行好《预算法》,首要的是树立预算管理的法制观念。建国45年来,中央政府先后发布了《预算决算暂行条例》和《国家预算管理条例》,在当时的经济体制下,两个条例对指导预算管理发挥了积极作用。十一届三中全会以来,随着改革开放的深入,计划经济体制逐步被打破,社会主义市场经济体制逐步确立,迫切呼唤新的预算法,要求国家对预算加强管理,实行严肃规范的法制化。社会主义市场经济是一种法制经济,不仅要求微观经济活动遵循市场法则和有关法规制度有序进行,而且要求作为宏观调控体系中的各项手段,也强化自身的科学性和相对稳定性,需要必要的法制保障和约束。预算是政府对年度财力总的安排,是国家宏观调控的重要手段,同其他宏观调控手段有着广泛密切的联系,对调节经济结构和社会分配,保持国民经济总量平衡发挥着重大作用,需要高度的科学性和稳定性,因此,预算管理尤其需要严格遵守法律规范。法制化的预算管理,是市场经济最有效的管理方式,这已为许多发达国家的实践所证明。在我国国家预算编制、执行、调整、决算长期以来法律约束不足的条件下,贯彻施行好《预算法》,需要作出艰苦的努力,而提高预算法制化管理的认识,摒弃不适应的旧观念,则是最基本的前提。
贯彻施行好《预算法》,要认真贯彻好本法的重大原则规定。《预算法》对预算内容、管理体系、职权划分、审查批准以及决算、监督等,都作了全面的规定,同时,把预算原则、预算模式和体制基础突出地载入本法。其中最重要的是坚持预算收支平衡原则。年度预算收支是否坚持平衡,曾存在着争议,突破平衡原则安排预算的现象也曾存在。《预算法》明确规定:“各级预算应当做到收支平衡”,“中央政府公共预算不列赤字”,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。这就以法律的形式把收支平衡确定为预算编制的基本原则,因此,各级政府编制年度预算时,必须正确处理总收入和总支出的关系,把收支平衡作为编制预算的出发点和归宿。预算模式关系着预算要求的实现。复式预算模式可以清晰地反映预算资金来源、支出用项以及各类预算的规模和相互间的联系,明确体现政府的财政政策方向,有利于预算执行中的调控管理。目前,中央和省级预算已采取复式预算形式编制,其他级次的预算尚未采取这种形式编制。借鉴许多发达的市场经济国家采用复式预算的经验,结合我国实际,《预算法》规定:“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”按照这一要求,加快改革步伐,努力做到按复式模式编制预算,是今后的一项重要任务。《预算法》规定:“国家实行中央和地方分税制。”预算管理体制是财政管理体制的最重要的组成部分,就其主导意义来说,财政管理体制即预算管理体制,它规定了与政府间事权相吻合的财权财力划分,是预算管理的体制基础。1994年实行分税财政体制改革初获成功,但距建立科学、合理、规范的分税财政体制的目标,还相差较远。因此,继续加大这一改革的力度,既是财税改革本身的需要,也是贯彻施行好《预算法》的需要。
贯彻施行好《预算法》,要扎扎实实地抓好预算各个环节。预算管理是一套复杂的系统工程。预算编制、执行、调整、决算等环节都十分重要,哪一环节发生大的失误和偏差,预算职能都难以实现。因此,要按照《预算法》的规定,认真把好每一环节,严格按法定程序,一环扣一环地抓好预算管理,这是贯彻施行好《预算法》可靠的保证。在各环节中,尤其要把好预算编制和预算调整关口。编制预算是整个预算管理的起始环节,预算方案是否科学合理,不仅关系着地区和全国经济以及各项事业能否健康发展,更关系着预算能否顺利执行和圆满实现。为此,各级政府都要按照《预算法》的规定编制预算,以平衡为准则,既要保证预算与国民生产总值的增长率相适应,又要与上一年预算执行情况相衔接,防止大起大落;既要把应纳入预算的收入全部列入,又要防止把不再发生的非正常收入也纳入进去;既要首先保证政府公共支出合理需要,又要统筹兼顾,妥善安排其他各类支出;既要周密预测,考虑正常因素,积极安排预算,又要考虑特殊情况,增强预见性,留有余地,确保预算方案科学、合理、稳定。预算调整是预算管理中特殊举措,牵涉到追加支出、追减收入,突破既定预算平稳以及突破既定预算的举债规模的问题,必须审慎对待。要认真研究论证预算调整的必要性和合法性,要严格按照《预算法》关于由政府编制预算调整方案,报经同级人大常委会(乡级报同级人民代表大会)审查批准的规定施行。集四十几年的预算管理经验,各预算主体对预算编制、预算调整以及其他预算环节应注意的问题并不陌生,重要的是要提高到法律高度来认识,自觉遵守《预算法》的法律约束,实事求是,高度负责,克服主观随意性,强化各预算环节的科学管理。
贯彻施行好《预算法》,需要方方面面的共同努力。不论中央预算还是地方各级预算,从编制始到决算终,都是复合性极强的工作,关联着千家万户、方方面面。《预算法》对各级人民代表大会和县以上人大常委会,各级政府,各级财政部门、预算收入征收部门、审计部门、国库以及有编制预算任务和有预算收入上缴任务的部门和单位的职权、任务和责任,都作了明确规定。各有关方面“对号入座”,各尽其职,各负其责,依法办事,相互配合,形成合力,预算才能正确制定,执行才能顺利,任务也才能圆满完成。而各级政府对同级人民代表大会高度负责,对下级政府有效监督,对所辖部门、单位加强组织协调,是形成施行《预算法》合力的关键。
《预算法》为各级政府预算作出了原则规定,有的规定已明确、具体,有的规定需要通过与之配套的行政法规具体阐释。具体落实好《预算法》,促使预算管理实现完善的法制化、规范化,也是深化改革的过程。今年是施行《预算法》的第一年,各级预算正在测算编制,各级人民代表大会即将陆续召开。我们企望施行《预算法》有一个良好的开端。