随着经济体制改革的深入发展,牵涉到千家万户的住房制度改革也摆到各级政府的议事日程上来了。作为推进住房制度改革的配套工程——住房资金管理,是值得很好研究的问题。“财政”是各级政府的理财部门,在这个系统工程中应当充当什么样的角色,发挥什么样的作用呢?我们认为:财政必须参与住房资金的管理。
一、财政参与住房资金管理的依据
(一)从住房资金的组成来看,财政必须参与住房资金的管理。住房资金来源于社会总产品,从社会总产品的价值形态(C+V+M)来看,补偿基金来源于C,积累基金和社会消费基金来源于M,但C、V、M分配多少,则由财政代表国家以政策、制度规定下来,也就是负责源头控制的总闸是财政。目前住房资金收入有如下几个方面的来源:
①行政、企事业单位出租、出售公房收入;②住房建设、维修、管理、房租补贴资金;③经批准在企业成本和财政预算中列支的资金;④向个人收取的租赁保证金和发放住房债券筹集的资金;⑤个人和单位缴纳的公积金;⑥住房资金利息收入和其他资金。以上收入除向职工个人收取的公积金和债券外,其余资金全部来自国家和单位,其中属于企业单位的,国家政策允许在成本中列支部分,是财政在社会总产品分配中让出来的部分;属于行政事业单位的,是财政通过预算安排形成的。这也就是说,无论住房资金具体来源于哪个渠道,都离不开财政分配。
(二)从财政的职能来看,财政必须参与管理。公有住房属于国有资产,财政部门担负着管理国有财产的职能,国有资产产权的变更,其价值重估、报废、注销等都属于国有资产管理的范围。如果财政放弃管理和监督,就会出现国有资产的大量流失,造成国有资产转为私人自有资产,就会出现大量资金不能及时、有效地运用到建房上,就不能实现住房资金的良性循环,甚至出现被挪作他用或被侵吞的可能。财政参与管理,是财政职能所要求的,是理所当然的。
(三)从中央有关文件规定要求来看,财政必须参与管理。1992年3月1日国务院住房制度改革领导小组、财政部、建设部(92)财综字第31号文《颁发关于住房资金的筹集、使用和管理的暂行规定的通知》第五条住房资金的划转和管理中的第四点明确规定:“住房资金,按其来源渠道,分别按预算内、预算外管理办法加强管理。城市住房基金按预算内资金管理办法管理,企业住房基金、行政事业单位住房基金等(不包括财政预算拨款的资金)按预算外资金管理办法管理。”而对于预算外资金管理,国务院(1986)44号《关于加强预算外资金管理的通知》中有明确规定:“对于事业、行政单位管理的预算外资金,原则上采取由财政部门专户储存、计划管理、财政审批、银行监督的方式。”根据这两个文件的规定精神,住房资金由财政实行专户储存管理是财政部门必须履行的职责。
二、财政参与管理的原则
财政管理的原则是根据住房资金的特点来决定的。住房资金的特点是:政策性强,牵涉面广,资金数量大,专款专用,等等。具体工作中的管理原则应当是;
(一)所有权不变原则。就是说,集中财政专户管理的住房资金,财政只是监督其使用是否合理,是否按规定的用途开支,不能采取平调,改变其所有权。
(二)专款专用原则。住房资金是用于住房建设的专项基金,它具有专门的用途,这就要求要专款专用,并使之合理化、固定化、规范化,不能挪作他用,以保证其发挥应有的使用效能。
(三)计划审批原则。单位缴存的住房资金不能存了多少,就要多少,而是要根据实际情况,由房改领导小组审核后才能拨付开支,这样就需要考虑其计划性,以集中资金重点解决特困单位、特困户的住房。
(四)讲求效益原则。住房资金数量大,财政管理后,要充分发挥财政信用的功能,变死钱为活钱——增值,创造较好的经济效益和社会效益。
三、财政参与管理的方法
财政参与管理的方法主要是专户储存管理法。就是由各级财政在有关专业银行开立住房基金专户,实行专项管理。这个帐户的开立,可以:
(1)按基本帐户开立。即按各房改单位原在专业银行开户的,其住房资金就缴存该银行的财政专户,如原基本帐户在工商银行的缴存工行,在建行的缴存建行,在农行的缴存农行……。这样开立帐户的好处:一是便于房改单位资金划拨;二是照顾了该专业银行的利益——使专业银行不致因单位缴存住房资金而减少本行原存款量。
(2)按单位性质开立专户。即按行政机关、事业单位、企业单位各在一个专业银行开立帐户,如企业单位统一缴存工商行,行政机关统一缴存建行……。这样做的好处在于平衡各专业银行所得住房资金存款量,平均照顾各行利益,但不利于非同行缴存单位的资金划拨。
在具体工作中,可以根据各地的实际情况采取以下方法:
第一种:财政直接管理法。就是财政行使住房资金管理机构的职能,即财政为住房资金管理的一级会计核算单位。它与房改办的职责分工为:房改办主要负责房改方案的制定,政策的答复及日常事务工作;财政负责房改资金的筹集、使用、营运等资金管理业务。简单地讲,就是房改办管政策,财政管资金。
第二种:财政间接管理办法。即实行财政专户储存的办法。就是房改办为一级会计核算单位,负责本级住房资金的一切日常业务,并向本级财政报送月报和预决算报表。其资金管理实行收支两个帐户,即房改办在有关专业银行开立一个收入户和一个支出户,收入户只准收,不准支,支出户只准支,不准收。房改单位缴存住房资金,先存入房改办在银行开立的收入户,再由房改办通过银行将款全部划入财政集中专户;各售房单位用款由其提出计划,报房改领导小组或房改办审批后送财政,由财政先拨给房改办支出户,再由其转拨到各单位。在这里财政专户只核算资金总量,不核算到房改单位,即把房改办只看作一个专储单位。
四、财政管理的好处
(一)增强本级财政实力。财政管理后,利用间歇资金可以支持地方经济发展。在当前银根紧缩,企业资金紧张的情况下,其资金效益尤其明显。当然融通的对象应是那些在短期内能产生效益,并有归还能力的企事业单位。企业的效益提高了,上交财政部分也就增加了。而房改办管理后,他没有信用职能,没有调控手段。只能委托有关专业银行代为办理融资业务,而且数量很少。
(二)有抵御风险的能力。财政开展信用后,如出现沉淀而难以收回时,财政可以采取控制预算拨款,审批企业工效挂钩,停止社会集团购买力审批等监控手段,防止资金流失。
(三)有利于资金调度。资金调度是指财政资金周转发生困难时的应急方式,而不是用于预算安排,更不是挪作他用。
(四)节省经费和管理人员。财政有一批懂业务会管理的专业人员和一套管理办法及制度,不要经过培训就能胜任业务工作,而且财政办公设备齐备,不需增加开办费用。就是今后实行公积金,按职工个人分户核算需要电脑,财政也无须购买就可开展这一业务。
总之,住房制度改革是经济体制改革和财税体制改革的一项重要内容,这项改革不仅影响到千家万户和每个人的切身利益,同时对财政收支状况及国有资产管理有着巨大影响,财政部门必须参与住房资金管理才能保证住房制度改革的顺利进行。