设立社会文教行政周转金,是十一届三中全会以后文教行政财务转变理财方式的一项重要改革。1984年以前,部分省市根据社会文教事业的发展和财政状况,以及深化经济体制改革发展要求,借鉴支农周转金、企业周转金等其他财政信用的经验,开始尝试建立财政社会文教行政周转金制度,在经过试点,总结经验的基础上,于1985年在全国普遍推广。周转金的设立和使用对在财政困难的情况下,集中有限资金,重点支持事业单位利用人、财、物潜力合理合法地组织收入,增强自我发展能力,发挥了重要作用。
社会主义市场经济的建立和发展,对社会文教行政周转金工作提出了新的更高的要求。社会文教行政周转金工作如何顺应市场经济的发展要求,健康稳步地发展,是摆在我们面前的重要课题。目前,周转金工作在地区之间发展不平衡,有的地区这项工作还没开展,有的地区虽已开展,但认识上、工作上还常有波动。我们认为,设置和开展社会文教行政周转金工作,不是权宜之计,在当前更应加强和发展此项工作。
一、建立和发展社会文教行政周转金是财政的职能需要
首先,要明确周转金的资金性质是财政资金,科学合理地分配使用财政资金是财政部门的应有职责。周转金的筹集使用实质是财政资金由相对分散到适度集中、积累和资金融通的过程,目的在于通过采取信用方式进行科学合理的调度,盘活存量,扩大增量,使资金产生更好的效益。
其次,从资金使用范围来看,社会文教行政周转金主要用于列入财政供给范围的文化、教育、卫生、科学等社会事业,尽管改变了财政资金的使用方式,但这部分资金最终还是用在文教科卫等单位,目的是促进文教科卫事业更好更快地发展。
第三,从周转金形成的效益分配来看,社会文教行政周转金产生的效益,按规定绝大部分用于事业发展和扩大再生产,小部分用于集体福利和奖励。周转金虽以有偿形式出现,但是它间接地支持了事业发展,也可以说这种形式是财政分配职能的延伸。
二、建立和发展社会文教行政周转金是社会主义市场经济的客观要求
计划经济体制下形成的政府包办包揽社会事业的财政供给范围和内容过宽过大,与市场经济体制下的财政职能不相适应。在市场经济体制下,财政所要供给的,只能是通过市场不能解决,或者通过市场不能解决得令人满意的事项。按照这个原则,对现有的财政供给范围、内容进行调整和压缩,将一些不应该、不必要的供给剔除出财政分配范围,已势在必行。
但是,调整和压缩现存的供给范围,涉及方方面面的既得利益,关系社会安定,也不是行政命令或短时间可以解决好的。在这种情况下,政府提供过渡政策是十分需要的。这个过渡办法就是在财政集中的财力中,采取部分有偿使用办法,分期分批地、逐步地帮助事业单位创造自我发展的能力和条件,即推行全额预算管理向差额预算管理过渡、差额预算管理向自收自支过渡(即“两个过渡”)。推行“两个过渡”,逐步递减财政拨付的经费,主要是考虑单位承受能力,使事业单位借助财政周转金,顺利实现向市场经济的转轨。
三、实践已经证明,社会文教行政周转金工作的开展在许多方面发挥了越来越重要的作用
第一,社会文教行政周转金工作的开展有力地促进了社会事业的发展。近十年来,社会文教行政周转金在支持“以文补文”“勤工俭学”等各种“以事业补事业、以副补主”的活动中,在促进科技与经济相结合,加速科研成果转化为生产力中起到了重要的启动作用。事实说明,哪个地区周转金工作搞的好,哪个地区就自我发展能力强,事业发展快。如安徽省来安县1984至1993年间,全县校办企业收入用于改善办学条件的资金达419万元,其中用于兴建校舍、修路等218万元,用于购置教学设备73万元,用于教职工集体福利128万元。该县张山小学使用财政周转金办工厂,第三年就用校办企业收入建起了一座260平方米的办公楼,第四年又用校办企业收入建了一座760平方米的教学楼。
第二,社会文教行政周转金促进了事业体制改革和政府机构改革。周转金工作的开展,促进了一些不必要不应该国家办的事业走向市场,打破了国家包办包揽社会事业的旧格局,改变了将事业单位办成行政机关式的、福利型的做法,走出了一条以国家办为主,集体、私人办为辅的路子,并且遵循了事业自身发展规律,激发了活力,增加了动力和压力,调动了多方面的积极性,推进事业的产业化进程,促进事业体制改革。根据十四届三中全会精神,行政单位兴办经济实体要与机关脱钩,以分流人员。财政周转金作为体现政府政策的一个方面,为这些经济实体提供启动资金,从而为保证政府机构改革顺利实施发挥了积极作用。
第三,有效地缓解了财政困难。近年来,各级财政普遍出现困难,财政基本上只能提供必要的正常经费,有的地区甚至连“工资”都发不出,对文教行政单位的事业发展和建设经费更是心有余而力不足。周转金工作的开展促进一些有条件自我发展的单位与财政脱钩,自收自支,一些可以由市场去办的事情交给市场,弥补了一些本该由国家办的事业或事情的经费不足,缓解了财政困难,促进了“两个过渡”。例如:哈尔滨市话剧院原为差额预算管理单位,每年财政拨款80万元。该院始建于1936年,设备设施严重老化,因资金缺乏,长期得不得改造。1990年11月,采取无偿、有偿、自筹相结合的方法,投入资金1400万元进行改造,改造成为一个艺术风格突出的综合文化活动场地。年纯收入可达200多万元,现已还贷300多万元,预计再过两三年即可全部还清借款,取消财政补助,转为自收自支单位,还可做些贡献。因此可以说,建立和发展周转金是减轻财政负担,缓解财政困难的又一个手段。这也是周转金工作开展十年来的经验总结。
第四,提高了财政资金使用效益,有利于财政理财方式的转变。财政把分散的、把本用于“吃饭”的钱挤出来,用集中、有偿使用的办法,支持事业发展,更有利于科学、合理、灵活地分配财政资金,提高资金使用效益。同时由于拨款形式的改变,不仅给财政部门提出了更高的管理要求,给主管部门和使用单位也增加了压力和责任,促使部门和使用单位从行政管理向经济管理转化,提高文教行政财务管理水平。
第五,对经济建设起到了重要的拾遗补缺作用。社会文教行政周转金作为财政信用的一种,不仅在促进事业发展等方面发挥了重要的作用,而且在经济建设方面的作用也不可低估。社会文教行政周转金首先是对银行信用的拾遗补缺,由于事业单位经济实力差、开展的服务及生产经营项目小、利润低等原因,银行信用一般不会涉足这些活动,而通过财政周转金支持这些活动,就会产生不可忽视的社会效益。其次文教行政周转金可对经济建设起拾遗补缺的作用。文教行政单位开展有偿服务及兴办经济实体,一般是结合事业自身业务特点,利用现有的人财物潜力而开展,多是一些大中型企业不愿意干、不能干的项目或者配套产品,是经济建设中不可忽视的方面。
综上所述,社会文教行政周转金工作是市场经济发展的客观要求,是财政的职能需要,也是社会文教事业发展的需要,从理论和实践都说明开展这项工作的思路和方向是正确的。应进一步总结经验,改进管理,使社会文教行政周转金工作健康、稳步地向前发展。