时间:2020-05-05 作者:齐惠明
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摘要:
近几年,不仅国家财政有赤字,而且出现了大量的赤字县。素称“天府之国”的四川省,1988年169个县中有98个赤字县,占全省总县数的58%;而四川省万县地区1988年9个县中有7个县出现赤字,当年赤字共计1100万元。县级财政是国家财政的基础,县级财政状况直接关系到国家财经状况,县级财政出赤字,也必然影响国家财政。因此,我们在研究国家财政赤字,寻求解决财政赤字途径的时候,一定要重视对县级财政赤字问题的研究,把消灭县级财政赤字提高到战略地位来认识。
一、县级财政赤字产生的原因
县级财政在编制预算报请县级人民代表大会审查时,一般不允许编列财政赤字,因此,县级财政赤字大都表现为执行中的赤字。县级财政赤字的产生既有主观上的原因,又有客观上的原因,我认为导致县级财政产生赤字的主要原因有以下几点:
1、受“赤字有益”论的影响。前几年,由于受某些历史的特定因素的影响,国家在编制预算时,打了一部分赤字。也正是这几年,国家整个经济状况有了明显的好转,工农业生产迅速发展,市场物质较为丰富,人民生活水平也有了较大的提高。这就给“赤字有益”论提供了扩大影响的机会。一些同志,没有看到这些成就的取得,是贯彻执行党的十一...
近几年,不仅国家财政有赤字,而且出现了大量的赤字县。素称“天府之国”的四川省,1988年169个县中有98个赤字县,占全省总县数的58%;而四川省万县地区1988年9个县中有7个县出现赤字,当年赤字共计1100万元。县级财政是国家财政的基础,县级财政状况直接关系到国家财经状况,县级财政出赤字,也必然影响国家财政。因此,我们在研究国家财政赤字,寻求解决财政赤字途径的时候,一定要重视对县级财政赤字问题的研究,把消灭县级财政赤字提高到战略地位来认识。
一、县级财政赤字产生的原因
县级财政在编制预算报请县级人民代表大会审查时,一般不允许编列财政赤字,因此,县级财政赤字大都表现为执行中的赤字。县级财政赤字的产生既有主观上的原因,又有客观上的原因,我认为导致县级财政产生赤字的主要原因有以下几点:
1、受“赤字有益”论的影响。前几年,由于受某些历史的特定因素的影响,国家在编制预算时,打了一部分赤字。也正是这几年,国家整个经济状况有了明显的好转,工农业生产迅速发展,市场物质较为丰富,人民生活水平也有了较大的提高。这就给“赤字有益”论提供了扩大影响的机会。一些同志,没有看到这些成就的取得,是贯彻执行党的十一届三中全会制定的对外开放、对内搞活政策的结果,反而错误地认为这是因为正确地运用了财政赤字这个经济杠杆。于是,他们进一步推论,财政赤字既然能有效地用之于整个国家经济,那么也就适用于地方经济,能刺激地方经济的发展,使地方经济振兴。在这种指导思想下,有的县财政就用打赤字、摆缺口或者在预算执行中超越本县财力安排投资的办法,来发展本地经济。
2、县级政府的行为短期化。在我国,县级政府领导的任职期限是三年一届,而一届政府政绩是否突出,传统的看法是看任期内工农业总产值的增长速度。这样,就促使一些县级领导盲目追求任期内的经济发展速度。而过热的经济增长速度给县级财政带来了巨大的压力,县财政在承受不了的情况下,只好打赤字。还有的县级领导为了实现自己的任期目标,有所建树,拼尽县级财力搞骨干项目,不惜财政出赤字。
3、财政体制的不稳定。县级经济的发展,需要一个相对稳定的财政体制,这样才有利于县级大力培养财源。由于我们的财政管理体制缺乏相对稳定性,使得县级财政的利益处于多变之中。有的县辛辛苦苦培养的财源,由于改变了隶属关系,这些县的努力便付之东流,挫伤了县的积极性。
4、县财政聚财职能低,财力过于分散。近些年来,除了政策允许的财政放权让利外,还出现了一些肢解财政、分割预算、转移收入等错误做法,使财政收入占国民收入的比重不断下降。如四川省万县地区的9个县中,财政收入占国民收入的比重除巫山县在两位数外,其余8个县均只有一位数,最高的城口县也只占国民收入的7.21%;奉节县1987年财政收入占国民收入的比重为5.76%,到1988年下降为5.19%。这说明县财政的聚财能力太低。由于聚财能力减弱,财力过于分散,县财政可支配的资金相对减少,调控能力大为削弱,平衡预算的迴旋余地也就越来越小。
5、财政包揽过多,支出增长过猛。这主要表现在两个方面:一是财政承担的各种价格补贴不断增加。以万县地区的万县为例,1985年县财政承担的各项价格补贴为798.8万元,1988年上升到968.9万元,相当于当年财政收入的36.9%,三年增加170.1万元,增长21.3%。特别是某些价格补贴,国家虽然放开其商品价格后,将暗补改为明补,但财政对经营单位的补贴仍难以取消。二是财政供给的人员过多。仍以万县为例,1987年由县财政供给的人员为16803人,1988年增加到17738人,净增935人,增加经费100多万元。收入的增长是有限的。由于人员增加,使财政支出越来越大,能够压缩的部分越来越少,财政背的包袱越来越重。
二、县级财政赤字的危害性
县级财政出现赤字,虽然不能向银行透支,直接引起通货膨胀,但其危害性仍然很大,主要表现在以下几个方面:
1、影响国家财政状况的好转。县级财政是国家财政的基础,同样具有积累资金的职能。县级财政丰裕了,国家财力才能充足,财经状况才能好转。赤字县增多,必然影响国家财政,加重国家财政负担。众所周知,中央财政这些年连续出现赤字,已很困难,县财政赤字增加,最终将要反映到中央财政,从而加重中央财政困难。
2、不利于县级经济稳定发展。财政是国民经济的综合反映,县级财政状况既取决于县级经济的发展水平,同时又制约着县级经济的发展。县级财政收大于支、略有结余,则为县级经济的发展提供可靠的财力保证;相反,如果县级财政支大于收,出现赤字,在上级无力补助的情况下,就会使县级经济停滞不前。特别是贫困山区县,经济基础薄弱,物质条件差,如果靠财政赤字来发展经济,虽然在一段时间内可能促使经济有所增长,但是这种增长往往会带来不良的后果:资金紧张、经济效益差的局面得不到改善,财政越来越穷,难以摘掉吃国家补贴的帽子。因此,靠财政赤字促进经济增长,是一种不可取的短期行为。
3、导致县级财政状况恶化。县级财政出现赤字,一般本级无法平衡,只有靠上级解决。当上级无力弥补时,只好将赤字往后累,往后的年度一般也是无力消化的。因为,即使往后的年度财政超收,但收入的增长是有限度的,而支出的增长一般要比收入的增长快。由于机构和人员不断增加,超收的部分,有的连“吃饭钱”都保证不了。因此,县级财政出现赤字,如不采取果断措施加以解决,势必导致县级财政状况恶化,使县财政陷入赤字的恶性循环之中。
三、治理县级财政赤字的对策
1、消除“赤字有益”论的影响,坚持量入为出,收支平衡,略有结余的原则。县级领导和财政部门的同志要真正认识到财政赤字的危害性,在年初安排预算时,一定要坚持量入为出的原则,不留缺口,不安排没有可靠收入来源作保证的支出。在预算执行中,要严防出现赤字,一旦出现赤字,要下决心采取切实可行的措施,减少开支,消灭赤字,保证当年收支平衡,略有结余。
2、尽快制定预算法,硬化预算约束。预算法是约束政府财政收支行为的法律文件,是实现预算执行收支平衡、略有结余的保证。由于目前预算法尚未建立,在预算执行过程中常常发生一些不按审批程序追加支出的情况,使支出超过预算。因此,要健全法制,尽快制定预算法,硬化预算约束。要树立人民代表大会的权威,预算收支计划一经审查通过,就具有法律效力,必须坚决执行。在执行过程中,不得随意突破收支计划和开减收增支的口子。确实要开口子的,必须按照法律规定程序办事。对随意开口子的单位和个人,要追究其责任。在年终,要严格决算制度,对突破预算指标,违反制度规定的,不能列报支出。
3、根据本县财力可能,因地制宜地发展经济。消除县级财政赤字的根本途径在于发展经济,开辟财源,增加收入。但要克服急功近利的思想,切忌超越本级财力用打赤字的办法来发展经济。一定要从县情出发,在县级财力允许的范围内抓住重点,突出优势,建立骨干财源。只有这样,县级经济才有稳固的基础,才能稳步发展,改变吃补贴的局面,甩掉贫困县的帽子。
对贫困山区县的补助办法要加以改进。我认为,上级财政每年按常规给贫困山区县进行补助,不如改为由上级政府、财政及其它部门主动出面,配合县级政府、财政部门在进行可行性论证的基础上,因地制宜地确定一两个骨干项目,用一年或几年的补助款加上县级自筹资金,集中地进行建设,培养骨干财源。这样,既有利于发挥资金的使用效益,又能切实地解决贫困山区县的实际问题,壮大县级经济。
4、克服短期行为,将消除赤字作为考核一届政府政绩的主要指标。消除县级财政赤字是一项艰巨的任务,县级领导负有重要责任。建议把消除财政赤字的期限与县级政府任职期限结合起来,实行目标管理责任制。由政府主要负责人向上级政府签订目标管理责任书,明确职责和奖惩,限期完成。在一届政府任职期满后,由县人民代表大会财经委员会和上级审计机关,从总体上审计政府任职期内的财政收支情况.看有无短期行为,是否出现新的赤字,是否按规定完成了消除财政赤字的任务,把消除财政赤字作为考核一届政府领导的主要政绩之一。
5、建议上、下级财政部门之间资金借调实行有偿使用办法,提高财政资金的使用效益。财政部门上、下级之间资金借调的无偿性助长了县级财政部门的依赖思想,出现了赤字也无所顾忌。为了防止县级财政随意打赤字,督促其主动消除赤字,建议实行上、下级财政资金借调的有偿使用办法。当下级财政出现赤字时,上级财政一般不要轻易调度其它地区的资金予以弥补,要给财政赤字“断奶”,培养下级财政自力更生的能力。因特殊情况需要弥补的,也得由下级财政写出书面报告,实行有偿补助,收取一定的利息或使用费。对于超前支出,故意打赤字和由于铺张浪费、违反政策等而形成的赤字,坚决不予弥补。
6、发扬艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统,继续深入开展“双增双节”运动。消除县级财政赤字必须发扬优良传统,在治理整顿期间,牢固地树立起过紧日子的思想,在相当长一个时期内,大力提倡艰苦奋斗、艰苦创业的精神,使各行各业厉行节约,反对浪费。特别是对于膨胀的社会集团购买力,要坚决压缩,严格控制支出。对赤字县,建议在两三年内冻结其行政人员编制,待财政状况好转后,再予以解冻,这样既有利于防止机构人员的膨胀,又有利于消除赤字。
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