时间:2020-05-05 作者:宗文
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摘要:
一、财政体制基数的一般概念
基数,是将某一时期的发生数作为进行分析、研究和测算的基础数据。基数的运用十分广泛。编制计划时,先要确定好基数,在基数的基础上,调整各种因素,就可以计算出计划数;做统计分析时,将需要分析的发生数与基数进行比较,就容易得出分析结论。财政体制基数,是指在地方财政体制范围内,核定可以掌握的财政收入和可以安排的财政支出数额的基础数字.在不同的财政体制形式下,财政体制基数有不同的含义。
建国以来,财政体制大体分为统收统支、一年一定的财政管理体制和“分灶吃饭”、一定几年的包干体制两种形式。这两种体制形式的财政体制基数概念也不同.在统收统支的财政体制形式下,地方年度财政计划每年由中央核定,财政体制基数也就是财政计划基数。中央在确定地方的财政收入和财政支出计划时,一般以上年实际执行数(财政决算数或全年预计执行数)的财政收入和财政支出为基数,加上新年度的调整因素进行计算确定。这时的财政体制基数与财政计划基数是统一的。
从1980年起,国家对地方实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这一体制的实质,就是中央、地方“分灶吃饭”。地方财政在确定的收支范围内和一定几...
一、财政体制基数的一般概念
基数,是将某一时期的发生数作为进行分析、研究和测算的基础数据。基数的运用十分广泛。编制计划时,先要确定好基数,在基数的基础上,调整各种因素,就可以计算出计划数;做统计分析时,将需要分析的发生数与基数进行比较,就容易得出分析结论。财政体制基数,是指在地方财政体制范围内,核定可以掌握的财政收入和可以安排的财政支出数额的基础数字.在不同的财政体制形式下,财政体制基数有不同的含义。
建国以来,财政体制大体分为统收统支、一年一定的财政管理体制和“分灶吃饭”、一定几年的包干体制两种形式。这两种体制形式的财政体制基数概念也不同.在统收统支的财政体制形式下,地方年度财政计划每年由中央核定,财政体制基数也就是财政计划基数。中央在确定地方的财政收入和财政支出计划时,一般以上年实际执行数(财政决算数或全年预计执行数)的财政收入和财政支出为基数,加上新年度的调整因素进行计算确定。这时的财政体制基数与财政计划基数是统一的。
从1980年起,国家对地方实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这一体制的实质,就是中央、地方“分灶吃饭”。地方财政在确定的收支范围内和一定几年的包干期内,按照核定的收支基数,多收了可以多支,少收了要相应压缩支出,自求平衡。这时,财政体制基数发生了变化。财政体制基数变成了一定几年的包干基数,与一年一定的财政计划基数分开了。
目前所说的财政体制基数,就是包干基数。包括收入基数、支出基数和上解、补助基数。收入基数,就是按照中央、地方的收入划分办法,地方可以取得的财政收入数,包括基期收入加发生期的调整因素。支出基数,是根据中央、地方的支出划分办法,中央应当给予地方财政的支出数,也包括基期数加发生期的调整因素。收入基数和支出基数是确定某一地区上解或补助数额的基础。即地方财政收入基数大于支出基数时,其收大于支的数额,应当上解中央,这类地区一般称作“上解地区”;反之由中央给予补助,这些地区一般称作“补助地区”。财政体制收支基数的确定十分重要,收入基数确定小了,地方就可以多超收一些,得到的“好处”就多,反之,就要“吃亏”;支出基数确定的越多,地方所得好处越多,支出基数确定小了,地方安排支出就受到一定影响。
上面说到,收入基数和支出基数是确定某一地区上解或补助数额的基础。近年来,上解地区基本上都实行了总额分成的办法。在计算地方上解中央的数额时,只需要计算中央参与分成的收入及其相应的支出基数,支出基数占参与分成的收入基数的比例,就是地方的留成比例,即地方可以留用的收入比例,其余的部分,就是上解中央的收入比例。对体制规定划作地方固定收入的部分,中央、地方固定比例分成地方留成的部分,在地方预算中列收列支的部分,都采取有多少收入列多少支出的办法,直接抵顶支出基数。
二、收入基数的主要计算方法
1980年实行包干体制以来,体制办法经历了几次变化。收入基数的计算方法基本上是以基期收入数字加调整因素。即先确定以某一年为基期,基期的财政收入数为基数.在基数基础上,根据实际情况作适当调整。调整的内容一般包括如下几个主要因素:
第一,将地方固定收入、地方从中央与地方固定比例分成中所得的收入和在地方预算中列收列支的部分,从收入总数中扣除,直接抵顶支出基数。以后年度增收的部分全部留给地方,中央不分成。计算地方上解和留成比例时,也不包括这部分收入。
第二,对基期数字中临时性的收入予以扣除。因为这部分收入是临时的,一次性的,基期有此项收入,以后不会再有,因此不能作为地方安排支出的一个来源,要从收入基数中扣除掉。
第三,开征新税种或取消旧税种增加或减少的收入要作调整。新开征的税种增加的收入没有包括在基期的数字中,如果划为地方收入,这部分收入就成为地方的一个新的收入来源,可以用来安排支出,因此要调增地方收入基数。如果旧的税种取消了,因为地方基期收入中包括了这部分收入,从新的年度开始,地方少了这部分收入来源,因此要调减地方收入基数。
第四,改变财政体制的某些收入划分办法时,要对基期体制数字作调整。如原体制办法的地方财政收入上划为中央财政收入后,要减少地方收入基数;原体制办法的中央财政收入,下划为地方财政收入时。要调增地方收入基数,等等。
第五,由于体制的变化或采取其他改革措施引起的中央和地方的财政收入转移,进而引起财政收支数额变化的,要进行调整。如中央转到地方的收入,要调增地方收入基数,地方转到中央的收入,要调减地方收入基数;收入退库改列支出的项目(价格补贴等),要相应调增地方收入基数,同时增加地方支出基数等。
具体一点说,1985年,实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制时,地方收入基数大体上是这样计算的:以1983年的实际收入数字为确定收入基数的基期数字,在此基础上,按照改革财政体制后的收支划分规定和第二步利改税后的中央与地方之间的收入转移数字进行调整。主要调整因素包括:
1.扣除在地方预算列收列支的征收排污费和城市水资源费收入;
2.由于中央财政不再集中地方企业上交的基本折旧基金,此项收入取消,相应从地方收入基数中扣除;
3.由于按新的收入划分办法,石油、石化、电力和有色等中央四个部门直属企业交纳的产品税、增值税和营业税的70%部分上划中央和上划中央企业的收入地方不再分成20%,相应调减地方收入基数;
4.新开征的资源税作为地方收入,相应调增地方收入基数;
5.原来作为中央预算收入的银行(不含总行)营业税和建筑税等划作地方预算收入,相应调增地方收入基数;
6.对利改税以后,原为中央收入的中央企业的利润,因为“利转税”,转为地方税收的部分,调增地方收入基数。
三、支出基数的主要计算方法
建国以来,我们所采用的支出基数计算方法,主要有两种。从建国到1984年采用基数加调整因素的计算方法。1985以来,采用基期“既得财力”加调整因素的计算方法。下面以1980年核定和1985年调整地方财政包干体制下的支出基数为例,对两种方法作一简要介绍。
(一)基数加调整因素的计算方法
1980年,实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制,在核定地方财政支出基数时,是以1979年为基期。由于确定体制办法时,当年决算还没有编成,因此以全年预计执行数为基数,适当调整。调整的主要因素有:
1.将基期数字中临时性、一次性的支出从支出基数中剔除;
2.由中央集中掌握,不纳入地方财政支出基数的特大抗旱、特大防汛以及自然灾害救济费等,由中央专项拨款,从支出基数中剔除;
3.凡由中央确定的包干支出,对基期的数字也进行了调整。如基本建设支出,就是按照国家计划数列入支出基数的。
(二)“既得财力”加因素调整的计算方法
1985年以后,地方财政管理体制作过多次调整,每次调整基本上都采用地方“既得财力”加调整因素的计算方法。
所谓地方“既得财力”,就是按照原来确定的财政管理体制办法,用基期地方财政收入计算出的地方财政应当取得的自行支配的收入财力。其基本计算方法:上解地区,就是调整后的基期地方总额分成收入总额乘以地方留成比例,加上地方固定收入,就是地方的“既得财力”;补助地区,就是经过调整计算的基期地方收入总额,加上中央定额补助,就是地方的“既得财力”。
用“既得财力”加因素调整的计算方法,比用基数加因素调整的计算方法前进了一大步。以基期支出为起点计算支出基数,实际上承认了地方的实际支出现状,地方支出越大,确定的支出基数就越多,在某种程度上对控制财政支出、鼓励勤俭节约不利。以“既得财力”来计算支出基数的方法,就撇开了地方的实际支出的现状。基期地方财政支出大了,“既得财力”不增加,基期支出少了,“既得财力”也不减少,这就起到了鼓励地方增加财政收入,控制财政支出的目的。因为地方财政组织的收入越多,就能增加更多的“既得财力”,地方支出基数也就越来越多。这是一种把支出基数与组织收入挂钩的支出基数计算方法,实行这种方法,调动了地方组织收入的积极性。
1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制时,地方支出基数就是采用上述“既得财力”调整计算的。
应当说明,本文所说的包干形式的财政体制收支基数,是对纳入财政包干体制内的收支基数而言的。除此之外,还有一些不宜纳入而未纳入支出包干基数的一些中央专项拨款,如各种价格补贴支出等,这些专款,都作为中央专项补助处理,所以,如果要考核本地区每年要上解中央多少、中央补助多少时,上解地区要把中央专项补助等扣除计算,补助地区要把定额补助和专项补助加起来计算。这样才能全面反映中央和地方的财力分配关系。
四、对现行的财政收支基数计算方法的粗浅看法
总的来看,用“既得财力”加因素调整的计算方法,在一定程度上解决了“老实人吃亏”的问题。因此,核定基数的矛盾不大,计算起来也比较简单,基本适应了目前的财政管理水平。
但是,这种方法也有很多不足之处,首先是,多年来由于客观原因形成的地方财政收入增长快慢不均的问题,还未得到合理的调整。其次是,这种采取承认既成事实的核定收支基数的方法,是以某一年的实际执行作为一定几年的基期数字,所以也不可避免的存在“鞭打快牛”的情况。如:某些地区由于定为基数的那一年的数字高了或低了,就会使该地区在一定几年的包干期内,“占了便宜”,或“吃了亏”。虽然每次改革财政体制时,中央也对不同地区的收支基数作过一些调整,在一定程度上缓解了地区间的不合理状况,但增加了具体事务,也未能从根本上解决问题。
财政收支基数的计算方法,是财政管理体制的一个重要组成部分,是正确处理中央财政与地方财政,以及地方各地区财政之间的财政分配关系的关键。怎样更加科学地确定财政收支基数,是当前各级领导同志非常关心的一个财政科研课题。我们相信,经过各方面的探索研究,在不久的将来,一定能够找到一个符合我国国情,更加科学而又简便易行的财政收支基数的计算方法。
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