十年来，我国预算管理体制走过了一条较为成功的改革道路，取得了一定的经验，但也存在一些问题。改革是一个不断完善的过程，随着我国政治体制和经济体制改革的不断深化，预算管理体制还需要进一步探索，进一步改革，在吸取十年改革经验的基础上，走出一条较为适合我国国情的预算管理体制新路子。

一、十年预算管理体制改革的点滴回顾

党的十一届三中全会以后，为了更好地贯彻执行国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针，根据中央的要求，我国预算管理体制从1980年开始进行了重大的改革，打破了多年来高度集中的统收统支的局面，实行了“分灶吃饭”的包干办法。在1979年各级政府事权划分的基础上，确定了各级财政支出基数，并划分了中央预算固定收入、地方预算固定收入和中央地方的调剂收入。从1980年开始，除北京、天津、上海三个直辖市以外在全国范围内实行了“划分收支、分级包干”的预算管理体制。这个体制的具体做法是，收入大于支出的，要按比例上解中央，支出超过收入的，由中央定额补助，确定之后，五年不变。在这期间，地方财政多收了，可以多用，少收了，也要少支。这种预算管理体制的实施，对于调动地方政府的理财积极性起了十分重要的作用，对推进各项改革、完善各项制度、健全地方政府职能等也作出了积极的贡献。

1985年，在总结“划分收支、分级包干”预算管理体制经验的基础上，国务院批准实行“划分税种、核定收支，分级包干”的预算管理体制。这一体制一方面肯定了1980年体制的分级包干原则，又提出了分税制方向的轮廓。但考虑到经济体制改革中变化因素较多的情况，国务院决定1985—1987年期间，仍将地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，实行“总额分成”的办法。这个办法，有利于中央财政与地方财政利益均沾，风险共当，有利于中央和地方财政收入的正常增长，

从1986年开始，随着我国各项经济体制改革的推进，国民收入的分配格局发生了较大的变化。以加工工业为主的地区，受价格调整，尤其是原材料价格上涨等原因的影响，企业收入增长缓慢。一些上解中央比例较大的地区，组织收入的积极性受到影响。个别地区的财政收入出现“滑波”。“总额分成”的预算管理体制遇到了新的问题。针对这种情况，1988年，国务院决定对部分上解地区的预算管理体制作必要的改进。对上解中央比例较大的地区，在1988—1990年期间，分别实行了“收入递增包干”、“总额分成加增长分成”等办法，地方财政收入的增长部分，给予了地方更多的分成，增强地方增加财政收入的积极性。这样，一方面进一步处理好中央财政和地方财政的关系，增加财政收入；另一方面，给地方财政更大的余地，缓解地方财政的困难，使地方财政有更多的财力支持各项改革。总体说来，这项改革对加强预算管理，严肃财经纪律，增加财政收入，是具有积极意义的，1988年的实践证明，作为一种过渡措施，它实现了扭转收入滑坡的预期目的。但是，这种体制存在的最根本的问题是，中央财政不能从每年增加的财政收入中取得更多的收入，中央财政困难的况状没有得到改善，且有回旋余地越来越小的趋势。如果长期实行这种体制，中央的宏观调控能力将受到进一步削弱，难以保证有关宏观经济政策的实施。

二、“分税制”的初步构想

“分税制”作为预算管理体制的改革方向，是1987年党的“十三大”决定的。其基本点是：改革财政税收体制，根据公平税负，促进竞争和体现产业政策的原则，合理设置税种，确定税率；在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下，实行分税制，正确处理中央和地方，国家、企业和个人的经济利益关系。按照这个基本点，构思“分税制”的主题有两个：一是要合理划分财政收支范围，而支出范围的划分关键在于事权的划分；二是要有一个适应有计划商品经济发展的、合理的、稳定的税收体系。其基本要求是，正确处理中央和地方的经济利益关系，达到三个目的：一要调动中央和地方两级的积极性；二要保证中央财政的宏观调控作用的发挥；三要保证中央和地方两级财政收入的稳定增长。因此，构思“分税制”必须围绕着上述两个主题三个目的来确定具体方法途径。对此我们的设想是：

（一）根据我国政权设置和划分以及政治体制改革的要求，分清各级政府的事权，明确中央财政和地方财政在经济建设和日常维持经费方面各自负担的职责。根据我国目前的政权体系，中央财政担负着全国范围的宏观调控任务，一般来说，中央财政对全国政治、经济重大决策，对关系到国计民生的经济事项和重大的改革措施，应具有足够的财力保障。地方政府是我国地方政权，地方财政担负了一定地区的区域调控任务，必须保证本地区政治、经济、文化等建设和政府机构正常运转，还担负了本地区的各项价格补贴。要达到这个要求，我们应当在现行事权一般划分原则的基础上，从目前财政体制支出划分的现状来研究解决事权划分中“你中有我，我中有你”权责不清的主要问题。例如：生产性支出、非生产性支出、改革性支出如何划分，怎样解决“谁出主意谁拿钱”的问题，等等。当然，由于我国政治体制改革刚刚起步，政权体系和各级政府的具体责职划分等还有待于改革后才能确定。有关支出的划分，在尽量减少“你中有我，我中有你”的基础上，可以暂时按照目前中央和地方政府的事权划分情况来确定。以后，根据政治体制改革的情况，再作进一步调整。

（二）根据当前的税种设置和中央、地方的职责划分，合理划分中央和地方的预算收入.在这方面，我们认为，应当着重研究以下几个收入划分关系：一是比较稳定增长的收入同比较不稳定增长的收入的划分关系；二是税源较集中的收入同税源较分散的收入的划分关系；三是按企业隶属关系征收的税收和当地征收的税收的划分关系；国内税收同涉外税收的划分关系；谁投资谁收益的原则和基本建设基金制与分税制的关系；指定用途的税收和统一分配的税收的划分关系；等等。

（三）改进和完善与“分税制”相适应的税收体系和税收管理权限。我国财政收入的主要来源是国家税收。建立“分税制”的预算管理体制必须有一个适应有计划商品经济发展的、合理的、稳定的税收体系。必须加强税收法制，硬化税收，发挥税收在组织财政收入和调节国民经济中应有的作用。目前，我国的税收体系还不太完整，税务机构与地方政府其他部门之间的关系还需要逐步理顺，税收管理权限还不够明确，税收软化的现象普遍存在。我们觉得需要结合“分税制”，着重解决以下三个问题。

第一，完善税收体系。经过几年来的改革，特别是1984年的第二步利改税以后，我国税收体系的“骨架”已经基本建立。但是，还没有形成较为完善的、与“分税制”相适应的税收体系。比如，现有的税种、税率如何调整，怎样继续开征新的税种，对新开征的税种在中央财政和地方财政之间如何划分等等，这些问题都需要很好地研究。

第二，健全税务机构，理顺税务部门与政府其他部门之间的关系。在税务机构设置方面，需要研究如下几个问题：是否有必要分设中央税务局和地方税务局，避免中央税收的流失？税务部门怎样配合各级政府的财政部门做好各级预算的收支平衡工作？

第三，明确税收管理权限，特别是清理有关减免税收方面的规定。实行“分税制”以后，我们考虑应从三个方面明确税收管理权限，一是国家税收分解为中央税收和地方税收以后，是否需要按不同的原则，对这两种税收分别制定不同的税收政策、税收管理权限的规定和税收减免规定；二是税务部门作为执法部门.在税收管理方面应具有哪些权力；三是社会或政府的其他职能部门如审计部门对税务部门的税收工作应当采取哪些监督措施。