土地是人类赖以生存和发展的物质基础,是人类十分宝贵的生产资料。我国是一个耕地贫乏的国家,耕地总面积虽居世界第三位,但人均占有耕地却排在第113位。对耕地资源的占有量。我国处于劣势这种情况,在建国后的较长时间里并没有得到充分的认识,因而从1957年到1987年的三十年中,全国共减少耕地面积43600万亩,平均每年减少2200万亩。同时,在我国人口又急剧增长的因素影响下,我国人均占有耕地由1957年的2.59亩下降到现在的1.5亩。随着经济建设和各项事业发展的需要,我国对有限的耕地资源的占用还会不断增加,不采取有效的措施加以必要的限制,就会出现生态失衡,问题是十分严重的。为了保护我国的耕地资源,1986年全国人大制定并颁发了《土地管理法》,1987年国务院又决定开征耕地占用税,这使限制占用土地从法律上、制度上得到了有效保证。本文结合我省情况:就征收耕地占用税制约耕地占用的问题谈几点看法。
一、我省征收耕地占用税对保护耕地的作用
国家规定从1987年4月起在全国统一开征耕地占用税,在我省,1987年实征3600万元,1988年征收7390万元。为了进一步调动地方征收耕地占用税的积极性,国务院决定从1989年起,耕地占用税收入中央和地方的分成比例,由原来的对半分成调整为中央30%,地方70%。预计1989年我省耕地占用税征收额将会显著增加。根据“取之于农,用之于农”的原则,我省各级财政部门已按有关规定用留成的耕地占用税收入建立了农业发展专项资金。在当地政府的统一规划下,这笔资金将全部用于改善耕地质量和增加耕地数量的农田建设上。在我省,省级集中的农业发展专项资金主要用于雁北、忻州地区45万亩盐碱地改造贷款的贴息支出。例如,雁北盐碱地改良前期费用的贷款贴息计划534万元,其中1988年256万元。目前,各地、县留成的资金也都相应地使用到在当地有一定规模的耕地改造和荒地开垦上。
征收耕地占用税对控制占用耕地的作用和效果较为直观、简单。以我省为例,开征耕地占用税后,全省非农业建设实际占用耕地1987年为8万亩,1988年占地4.2万亩,分别比1986年的11万亩减少27%和62%。预计1989年国家下达我省的占用耕地控制指标6.65万亩也不会突破。应该指出的是,我省近几年在铁路、公路、煤炭、电力、化工冶金等建设占地较多的情况下,占用耕地仍然呈减少的趋势,应该说这是开征耕地占用税,加强土地管理控制占用耕地的结果。
二、当前开展耕地占用税工作存在的问题和建议
1.在全国,有的地方占用耕地依法纳税的工作迟迟不能开展,究其原因,主要是当地的决策者对为国家搞建设占地还要向国家纳钱交税的问题不够理解造成的。在已经开征耕地占用税的地方,当照章征税落到哪个单位,触动部门利益较大时,征收工作便在那个单位搁浅。我省的情况虽然没有那么严重,但是在耕地占用税征收工作中,政府或部门领导以各种形式进行说情免税,或非授权部门私自解释本系统占用耕地免税以及对当地所属单位占地征税不力等情况也是存在的。据此我们建议:①有关权力机关应制定对拒绝和违反缴纳耕地占用税各种行为实行严厉惩罚的立法条例和规定;②向全体公民进行耕地占用税有关税法的宣传教育工作;③严格税法的贯彻执行,在税法面前人人平等,以维护税法的严肃性。
2.财政部规定的耕地占用税现行结算办法,是根据土地部门年报统计的实际占用耕地数,乘以各省单位面积的适用平均税额,再对规定项目的减免税因素按固定比例扣除计算的。我省执行的是省、市(地)、县三级批地,县一级征税,再由下到上逐级解交入库办法的。由于文件传递和转批,出现了县级财政部门接到纳税依据前的时间差,给及时征税带来困难。尤其是三级批地分别由三级统计,必然造成财政部门与土地部门对实际占用耕地统计数字不相一致。这些问题特别是在每年第四季度批地和年终结算期间矛盾更加突出。我们建议采用哪一级土地部门批地,由哪一级财政部门征税的办法,以避免两个部门之间工作的交叉形成环节多层次多所带来的麻烦。同时,我们也希望各级土地部门严格执行每年11月底以前将第四季度用地全部审批完并下达下去的规定,给财政部门的工作创造有利条件。
3.由于原来在土地管理中存在批少占多、不批而占等问题,在开征耕地占用税的条件下,会通过免征耕地占用税,达到多占耕地的目的。我们必须对这种新动向给予高度的重视。我们认为,除财政和土地管理部门应建立正常的检查和举报制度加以约束外,审计部门、监察部门亦应加强对耕地占用和交纳有关税收的审计和监督;一年一度的财经纪律大检查工作也需增加这方面的检查内容。同时,我们更希望人大、政协、顾委等上层机关视察、过问、反映耕地占用和征收税款的情况,从而推动我国土地管理工作取得更好的成效,以利于四化建设。