时间:2021-01-05 作者:刘春志 (作者单位:中南财经政法大学)
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摘要:
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》),提出了农村社会保险由个人、集体、国家三方共同付费与城镇社会养老保险基本相同的制度设计思路,确定了由社会统筹解决农村养老问题的改革方向。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是以县为单位,根据农民自愿原则,在政府组织引导下,从农村和农民的实际出发,建立养老保险基金。基金以农民个人交纳为主、集体补助为辅,国家予以政策扶持,实行储备积累的模式,并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。但《方案》执行结果显示,无论是制度设计,还是执行均存在诸多问题。
1.基金筹集问题
《方案》要求,农民社保资金筹集以个人交费为主、集体补助为、国家予以政策扶持。乡镇企业和乡镇机关事业单位参照城市退休保险的做法实行税前列支,一般为投保人工资总额的10-20%。国家政策扶持从税前列支中体现,乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费,其他人员以村为单位交费。实际执行过程中,应该由农民承担...
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》),提出了农村社会保险由个人、集体、国家三方共同付费与城镇社会养老保险基本相同的制度设计思路,确定了由社会统筹解决农村养老问题的改革方向。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是以县为单位,根据农民自愿原则,在政府组织引导下,从农村和农民的实际出发,建立养老保险基金。基金以农民个人交纳为主、集体补助为辅,国家予以政策扶持,实行储备积累的模式,并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。但《方案》执行结果显示,无论是制度设计,还是执行均存在诸多问题。
1.基金筹集问题
《方案》要求,农民社保资金筹集以个人交费为主、集体补助为、国家予以政策扶持。乡镇企业和乡镇机关事业单位参照城市退休保险的做法实行税前列支,一般为投保人工资总额的10-20%。国家政策扶持从税前列支中体现,乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费,其他人员以村为单位交费。实际执行过程中,应该由农民承担的保费,一则由于农民无固定现金收入而难以按期缴纳;二则由于农村不了解养老保险制度的意义,对保险金的正常领取缺乏信任,对缴费缺少主动性和积极性;三是制度设计上缺少对没有工资户籍管理的农民有针对性的定期收费制度安排。这些都影响了基金的正常收入。应该由集体补助的保费由于乡镇政府组织管理缺少稳定性、连续性,加上乡镇缺少完备的财务管理制度和必要的财力积累,而需要乡镇出资建设的项目众多,长期以来乡镇财政均入不敷出,自然对社保基金筹集的辅助作用难以保障。国家政策的资金扶持作用,按规定主要体现在税收减免方面,所以对农村社保基金的实际增长并不产生直接作用,因而对基金的筹集作用并没有明显体现出来。
2.基金管理问题
《方案》规定,对投保人交纳的费用连同集体补贴一并计入个人名下,以个人账户的方式存入农村社会养老保险专户,并给予保值增值。投保人从60周岁起开始领取养老金,领取数量由投保档次和缴费年限决定。投保人未满60周岁亡故所积累的保险资金可退还其法定继承人或指定受益人;投保人未享受到10年养老保险金,即在60-70岁之间故亡,其法定继承人或指定受益人仍可领取相当于投保人活到70岁为止的养老金;投保人70岁后可领取养老金直到故去为止。
很显然,《方案》对保费的给付规定是很明确的,但对基金的保值增值规定却很含糊。到2006年底,我国城镇每年基本保险基金收支规模在1.2万亿元,基本养老保险基金积累达7000亿元。但积累的基金每年记账收益率不到2%,隐性损失之大可见一斑。而农村养老保险基金由于各地缺乏统一管理制度,更缺乏基金投资增值保值的专业力量,主要都采取将基金存入银行的方式。但是1996年下半年以来,银行利率不断下调,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值。依靠银行存款方式保证基金价值的做法在银行利率下调以后,使投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金,使农民对养老保险的信任度大打折扣。
3.农村社保覆盖面窄,保障水平过低
农村社保制度实施以来,由于大多数集体无力或不愿对农民社会养老保险给予补助,绝大多数普通农民得不到任何补贴,农民投保积极性降低,保障制度覆盖面拓展慢。据统计,1999年农村参保人口约8000万,占农业人口的9%,而2004年则下降到5389万,下降32.6%,到2005年底,全国大约1800多个县不同程度开展社保工作,也只有5400多万农民参保,积累保险基金不足400亿元,开始领取养老金不足300万农民。据2006年社会保障资料统计,农村养老保险在200多个县出现了整体消亡。从参保对象看,只有部分村干部、乡镇企业职工、民办教师和“双女”结扎户,而其他农业人口基本没有参保,基金共济性较差,抗风险能力较低,同时,由于保费交纳少,保障水平也极其有限。《方案》规定,农民可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元、20元等10个档次缴费。但由于收入水平低,农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因,农民投保时普遍选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下,如果在缴费10年后开始领取养老金,每月领取4.7元,15年后每月也只可领取9.9元,这点钱对农民养老来说,几乎起不到什么作用。即使是每月投保4元、6元甚至10元,也仍然难以起到养老保障的作用。“保险”的本质意义在于今天的给付能够满足明天的需要,如果在制度设计时,保费的收取就不能满足将来最低限度生活需要的给付,这一保险项目就没有实际意义。
借助社会养老保障事业从民政部门移交劳动保障部门管理的改革契机,采取积极有效措施完善农村养老保险制度,是有效实施农村养老保险的必经之路。
1.针对不同收入来源的农村居民,建立多层次保障体系
对长期离开或失去土地的农民工,逐步建立适合他们特点的工伤保险、大病医疗保险和养老保险的保障体系。农民工实际收入高低不同,也不稳定,可采取强制与自愿相结合的原则,如强制缴纳一定金额养老保险金和部分工伤保险金,自愿缴纳大病医疗保险金;强制用工单位缴纳配套的部分工伤保险金,并享受国家适当税收优惠等,以保障农民工的养老需要。
对既失地又没有固定收入的农村居民,主要从土地的出让金和其他的方面筹措一些资金,强制其一次性缴纳最低养老保险金,以解决失地农民养老保障问题。
对有固定收入或乡镇企业工薪收入的农村居民,尽快建立固定养老保险管理模式,规范基金收支、基金保值增值等相关管理。
2.有效筹集养老基金,并采取有效措施保证基金的保值增值
为保证有效的资金筹集,首先必须提高投保金额、扩大投保范围。对农民个人而言,养老保障的意义在于未来基金的给付能满足其基本的生活需要;对国家而言,做好农村养老保障的意义在于解决农民在没有退休金情况下的“老有所养”问题。所以在设计农村养老保险制度时,应按照国际通行的养老保险测算模式,比照城镇平均养老保障水平,进行保险费和养老待遇的设计,科学确定投保人的基本缴费金额,并采取有效措施保证保费的正常缴纳与基金筹集。
其次,在明确的基金数量水平(根据各乡镇应参保农民数与人均缴费最低金额确定)下,根据各地不同时期经济发展与当地农民收入的具体情况,参照商业保险的运作模式确定不同利率水平下农民个人的每单位最低投保金额,并根据实际投保资金交纳情况,实行一些在总体政策不变情况下适应本地区实际条件的灵活变通的保险策略。如强制实行每人交纳单份最低保险额,但政策上鼓励有实力的可购买多份(对多买的不享受集体承担的养老配套补贴,但在一定的金额内可享受税收优惠),以加快保险基金的筹集。
再次,还应开辟更多筹资途径,快速扩大农村养老保险资金实力。如制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。对具有农村土地承包权的乡镇企业职工,可以试行个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险办法,保费由企业和职工共担。不具备加入城镇企业职工基本养老保险制度的农民工和小城镇农转非人员可以参照乡镇企业职工养老保险办法参保。另外,在政府支持方面也应有明确的实质性措施,如深入农户的保险宣传、准确有针对性的基金筹集与满期给付情况通报以提高农民参保的积极性、定期或不定期的基金运作状况审计以保证基金的保全与增值等等。
最后是借助商业保险基金的投资运作模式,在有效的风险防范措施下,增加养老保险基金的投资途径,提高基金的增值能力。由于农村养老保险以县为覆盖范围,因此现阶段的保险基金大多集中在县级保障部门,其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定,将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门或国家社会保障管理部门负责保值增值并承担责任。如比照城镇养老基金中央补助账户基金运作方式,推行代理制,将由掌握基金的管理部门将部分基金委托社保基金会或专业投资机构在保证资金安全条件下有效营运,更有效提高基金增值水平。
3.建立农村、城镇养老保险体系的“对接”机制
虽然养老保险在我国农村和城镇形成了分割的制度局面,但农村居民和城镇居民对养老保障的客观要求是一致的。近年来,城镇经济开发建设对劳动力的需求及大量农民工进城给我国建立统一的社保体系提出了现实要求。在短时期内无法完全实施城乡统一养老保障政策的情况下,劳动力的流动客观上要求必须尽快解决农村、城镇养老保险体系的“对接”问题。农民工进城具有流动性强、去留不定、收入水平有限等特点,因此简单要求农民工直接参加城镇养老保险是不现实的,完全不变更其在农村的养老保险管理户籍也难以做到,因此必须采取有效措施完成城乡养老保险“对接”制度设计,以免除交纳养老保险农民进城的后顾之忧和保证农民进城后养老保险的可持续性。具体做法上可借助城乡统一的金融服务体系,借助银行统一的账户管理办法,为农民开设养老保险缴费专户,坚持“方便农民与城镇养老保险个人账户衔接”的原则。在银行服务网络技术的支持下,灵活地处理参保人身份、缴费方式和携带转账等信息。在农民进城务工、婚嫁或迁徙等情况下,保证将其账户上积累的养老保险金划转到新址养老保险机构为他们所设立的账户上。采取人动但账户基金积累相对稳定的做法。农民进城后的缴费仍然可以由银行自动划账完成,以保证农民养老保险缴费的可持续性和基金账户的查询与满期给付的及时性、安全性。
责任编辑 陈素娥
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