1998年国务院发布28号文，提出加快建立基本养老保险省级统筹制度以来，不少地方结合本省实际建立了基本养老保险省级统筹管理体系，但大多数地方还停留在市县统筹层面上，总体上看省级统筹管理实施效果和范围还未达到预期目的，实施中还存在不少问题。

基本养老保险省级统筹进展缓慢

根据28号文件的要求，1998年底以前，要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则；到2000年，在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。但根据劳动和社会保障部的资料，截至目前，全国仅有13个省份实现或基本实现养老保险省级统筹，比较有代表性的有以下几种模式：

（一）黑龙江“六个统一”模式

这是一种较为规范的省级统筹模式，具体内容包括“六个统一”：统一缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构。旨在建立独立于企事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化，覆盖城镇各类企业、民办非企业单位及其从业人员和个体劳动者的社会保障体系。基本做法是基金实行省级统筹、预算管理。

1.规范预算编制。基金筹集计划根据缴费工资、参保人数，同时考虑实际缴费人数增长等因素对养老保险费（含清欠）、利息、个人账户等收入指标进行综合测算确定。当年财政补贴收入，依据财政部、劳动保障部财政资金补助办法确定。做实个人账户应由地方负担的资金，按照分级负责原则，确定各级财政负担数额。基金支付计划则根据离退休人数、统筹项目、基本养老金支出水平变化情况对基本养老金、丧葬补助金、个人账户转出等支出指标进行综合测算确定。

2.实行分级征缴、支付。基本养老保险费由各级地税部门征缴；离退休人员以地市、县、系统为单位，按省统一规定的计发办法支付基本养老金。

3.强化结余基金的使用与管理。黑龙江省规定，2004年底前各地累计结余的基本养老保险基金和当期结余基金，暂不上缴，存储于当地社保基金财政专户。需要动用时，由地市、县、系统提出意见，经省社会保险事业管理局审核，报省劳动保障厅、财政厅审批。

4.做实的个人账户基金，按规定上解运营。规定做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理核算，社会统筹基金不能占用做实的个人账户基金；个人账户由省社会保险事业管理局统一管理，实账核算，纳入省财政专户。个人账户基金，由省社会保险事业管理局按照省政府制定的基金管理、运营办法投资运营。省劳动保障厅和省财政厅对基金管理、运营实施监督。

从黑龙江基本养老金省级统筹实施的效果来看，统一各地基本养老金计发办法，平衡了不同地区养老保险待遇水平，打破了参保人员跨统筹区域流动时基本养老保险关系转移和接续的限制，促进了全省统一劳动力市场的发育。统一企业缴费比例，创造了公平的经济发展环境，减轻了企业的负担。省级统筹后，全省平均缴费比例为20.18%，较省级统筹前平均下降2.42个百分点。统一统筹项目，缩小了全省基本养老金水平差距，减轻了企业统筹项目外待遇的支付压力。统一业务规程和信息系统，实现了基本养老保险制度运行的规范管理。统一基金管理和统一经办机构管理，建立了合理的权责分担机制。省级统筹后，全省基本养老保险基金实行预算管理，凡按预算指标完成征缴计划的，基本养老金发放出现缺口，全部由省统筹基金补齐；凡没有按预算指标完成征缴计划的，缺口由当地财政补齐。通过这种方法，分清了各级政府的责任，既保证了离退休人员的基本养老金权益不受侵犯，又没有因为省级统筹后责任主体的变化而影响基本养老保险费的征缴。

（二）陕西省“五子模式”

这种模式概括起来就是“政府定点子，社保开单子，税务收票子，财政补空子，银行（邮局）发票子”。明确了“省政府是确保养老金发放第一责任人”，社保部门每月将审核后的缴费基数和应收基金数，逐企业开具应征基金单，交由地税部门征收，养老保险金实行社会化发放，不足部分由省财政兜底。全省积累金全部上缴省财政统一调剂使用，中央财政通过转移支付补助的资金由省财政统一一次性划到省社会保障基金支付专户。具体做法是：

1.基本养老保险费收入统一缴入省财政专户，地市、县地税和社保经办机构取消收入过渡户和财政专户，财政对基本养老保险基金的补贴也一并转入专户，不再按项目拨付各市财政部门。基本养老保险金由省社保局统一拨付，实现社会化发放，基金结余全额收缴省财政专户管理。

2.严格执行养老金发放政策。各地市、县严格按照国家和省规定的统筹项目计发养老金，不得自行出台政策及规定，不得擅自提高或降低待遇，不得擅自扩大或缩小统筹范围。对于各市县自行增加的项目和提高的待遇标准，不得纳入省级统筹支付范围。

3.养老保险机构实行垂直管理。陕西省社会保障局是隶属于省劳动保障厅的二级局，各级养老保险经办机构是省社会保障局的下派单位，直接面对全省参保企业和个人，按照“统一政策、统一费率、统一统筹项目、统一拨缴方式、统一调剂使用基金”的方针开展全省的养老保险经办工作。在日常工作中，采取三级负责制，即各区县养老保险经办中心对市养老保险处负责，市养老保险经办处对省社保局负责，省社保局对省劳动和社会保障厅负责。

（三）新疆“一级核算、两级调剂”模式

其主要内容有：自治区对地州市之间的资金余缺进行统一调剂，地州市负责各县（市）间的余缺调剂。各县（市）历年结余和平时征缴的基金，除留足两个月所需费用外，全部集中到地州市管理。每年年初，一次性核定各地的基金收支计划，按月进行资金调拨。年度收支计划由自治区劳动保障厅和财政厅共同组织实施，各类企业执行同一个政策，实行统一测算，统一记账、统一调剂使用资金。调剂金实行刚性上解，不管各地基金收支是否有结余，都必须按工资总额的1%向自治区上解。

为了调动和发挥自治区及地州市两个积极性，新疆在制定和执行省级统筹方案的整个过程中，主要坚持了如下做法：

1.自治区对基金只作统一调度和统一核算，多数留在各地的账面上。省级统筹初期，将过去各地结余的基金只向自治区上解20%，以后每年按当地工资总额的1%向自治区上解调基金。

2.每年制定省级统筹收支预算时，既不将各地当年扩面、清欠等增收因素计算在内，也不将新增退休人员增支和企业新欠费欠收因素考虑进去。

3.各地基金征缴率若达不到90%而形成的资金缺口，自治区不予调剂，由各地动用历年结余解决。动用历年结余仍不足的，由当地财政解决。

省级统筹存在诸多现实问题

经过近10年的努力，全国才有不到1/3的省份实现或部分实现基本养老保险省级统筹，即便推行了基本养老保险省级统筹的省份，也存在诸多的现实问题。

（一）难以平衡和协调省级政府和市县政府的责任

例如，陕西省“五子模式”中的第一点，政府定点子，将“省政府作为确保社会化发放的第一责任人”，却没有明确市县级政府的责任。这样，一方面，在确保养老金的发放问题上，市县级政府就没有压力和动力，重税轻费现象非常严重，企业拖欠保费问题日益突出。另一方面，直接导致了地市和县级政府管理社会保险的积极性不高，对提前退休等问题缺乏足够重视，致使地市和县级养老保险基金收支平衡机制脆弱。

（二）确立省内各地调剂标准存在困难

建立省级统筹制度，一个重要目标是增强基金调剂能力，解决各地市之间基金结余不平衡的问题，确保全省范围内养老金的按时足额发放。但是，一些地方省级统筹调剂存在两个难点：一是各项基础数据的不断变化，加大了预测难度，影响了调剂计划的科学性。例如，职工工资总额的增减变化、离退休人员数量及费用增减变化，企业经营状况以及统筹基金及时足额缴纳等等情况，往往出现计划与实际的脱节。二是由于贫困地区养老保险基金平衡能力弱，往往采取较低标准支付养老金，而富裕地区往往采取较高标准支付养老金，结果富裕地区出现养老保险基金赤字，贫困地区反而留有结余，导致省级统筹出现穷帮富的反向调剂现象。

（三）区域差距引发的养老金调剂矛盾仍难以解决

养老保险省级统筹实现以后，由于经济发展的地区差距所导致的贫困落后地区养老保险收支自求平衡功能弱，而较发达地区养老保险基金会出现较多结余，受省级统筹的局限，省区之间难以调剂，就会出现要么贫困落后地区基本养老保险运转困难，加重这些地方的财政负担，要么中央财政增加对这些地区的养老保险补助，加重中央财政的负担。目前辽宁试点中就出现地市间基本养老保险基金没有调剂的余地、省级统筹难以实现的矛盾。

（四）省级政府缺乏应对养老保险收支矛盾的财政工具，难以确保养老保险制度的长期可持续发展

我国是一个中央集权制国家，地方政府在很大程度上服从中央政府，决定了地方政府财权、税权、债权的有限性。特别是《预算法》规定，地方政府无权发行债券弥补财政赤字。而基本养老保险会因日益提高的人口老龄化出现收不抵支的突出矛盾，依靠省级政府实现基本养老保险收支平衡就缺乏基本的财政条件。因此，即使实现省级统筹也只是养老保险基金管理的权宜之计。

提高基本养老保险统筹层次的建议

提高基本养老金统筹层次，是增强基金调剂能力、减少结构性资金缺口、适应劳动力市场流动性的必要措施，也是长效机制建设的重要内容。因此，必须采取措施，加快步伐，早日在全国范围内实现省级统筹。

（一）调动省级和市县两方面的积极性，强化地方政府在社会保障工作中的具体责任

重点是要建立省级政府、省级财政与地方政府、地方财政的利益约束机制，以确保征收任务的完成。例如，每年由省政府向地方政府下达征收任务，完不成者扣减省上给地方政府的转移支付基数，这样既可以强化地方政府在养老金筹集和确保发放上的责任，又能克服发达地区的地方保护主义，做到应收尽收，以增强省政府基金的积累和调控能力，化解省级风险，减轻省级压力。

（二）增强省级统筹调剂计划的科学性

要在深入进行调查研究，占有大量情况的基础上，运用现代化设备和科学方法综合分析，对社会保险发展趋势和基金需求情况做出正确的预测和判断，搞好基数的核实和比例的确定。养老金支付标准要按地区职工平均工资的一定比率确定，不能人为提高或降低，确保支付标准的科学性和合理性，防止穷帮富的反常现象出现，维护基金调剂的公正性和客观性。

（三）理顺社会保障管理体制

首先，应该探讨建立省市协调的决策机构。形式可以多样化，例如，可以成立一个协调全省的社会保障专门委员会，负责全省社会保障工作的政策制定和协调工作。其次，应该建立省级垂直管理的社会保险经办机构。黑龙江的做法我们认为值得推荐，在统筹过程中，成立社会保险事业管理局负责全省企业、机关事业和农村养老保险经办工作，对地市、县（市、区）社会保险事业管理局实行垂直管理。各地市、县（市、区）社会保险事业管理局在实行垂直管理后，其原人员经费、公用经费、业务经费等预算指标上划基数由省财政厅核定，并全部上划到省级财政纳入省级预算。其基础设施建设等经费纳入省发改委的发展计划。省以下社会保险事业管理局机构编制、人员管理及资产划归到省。其领导班子实行双重领导，以省劳动保障厅管理为主，地市县协助管理。

（四）开征社会保险税，强化社会保险基金的征缴

以征收社会保险税的方式来筹集养老保险金是国际上多数国家的做法，可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保险税的纳税人，以保证养老保险基金收入的及时稳定。从一些地方由地税部门征收养老保险费的实际情况看，效果十分明显。既提高了基金收缴率，又降低了征缴成本，养老保险的覆盖面迅速扩大，欠缴基金的现象大大减少，累欠问题逐步得到解决。地税部门征收养老保险费的成功运行，说明开征社会保险税切实可行，而且有利于建立全国统一的社会保险基金征管机制。

责任编辑 戴开成