2000年以来，在“走出去”战略指导下，我国企业对外直接投资不断增长，特别是2004、2005两年对外直接投资飞速发展，达到前所未有的规模。2005年我国对外直接投资（非金融部分）流量首次超过100亿美元，达到122.6亿美元，同比增长123%。截至2005年底，我国对外直接投资累计净额（存量）达572亿美元，较上年增加124亿美元。在利用国外资源、资金、技术和管理经验支持国内经济发展，扩大国际经济交流和产品出口，促进国内经济结构调整，缓解人民币升值压力等方面起了重要作用。在新的形势下如何进一步完善政府的有关政策和制度，实施有效的支持和管理措施，保证对外直接投资的健康发展，已成为当前亟待研究的问题。

对外直接投资中存在的问题

（一）对外投资企业规模小，缺乏技术优势，竞争力不强。我国对外投资企业总体上来说规模较小，投资风险较大，金融机构对这部分企业缺乏信贷积极性，因而企业对外投资所需资金主要依靠自身积累，难以实现规模生产经营。同时，我国从事跨国经营的企业自我创新能力不强，不仅同发达国家相比存在很大差距，同一些新兴工业化和发展中国家相比也存在一定差距。由于缺乏拥有自主知识产权的核心技术和核心产品，国际知名品牌少，制约了企业竞争力的提高，难以在国际市场上日益激烈的竞争中快速发展。

（二）投资区域主要集中在东南亚、港澳等国家和地区。投资区域过度集中，容易导致企业重复建设、本国企业间相互竞争，不利于境外投资比较优势的发挥，减少了企业利润。部分企业投资区位选择不当，如纺织品业应选择该产业低于或相当于我国发展水平、资源条件适宜其发展的地区，能够发挥并强化产业的比较优势，但目前纺织业大量投资于纺织品业发达甚至超过我国水平的国家如印度等，造成重复建设和资源浪费，降低了对外投资效益。

（三）部分境外企业投资决策盲目，经营亏损严重。目前我国境外投资经营的企业有相当一部分存在亏损状况。如2004年在新加坡上市的中国航油股份有限公司因投机性石油衍生品交易导致的损失达5.54亿美元，几乎相当于其全部市值，亏损的主要原因就是投资决策失误。有的企业决策机制不合理，不能保证实行科学的决策，通常是由企业领导人拍板决定；有的企业境外投资的经验不足、信息不灵，对投资国的市场环境、法律、国外合作者的情况等缺乏了解，往往盲目选择和决策，造成失误和亏损。

（四）对境外投资的国有资产缺乏有效监管机制，导致国家财产损失、流失。目前我国对外直接投资以国有企业为主体，有相当一部分海外公司的国有资产连保值都未能做到。有的企业由于违反当地法律规定、公司财务制度不健全、未能认真地进行投资项目可行性研究和投资伙伴的资信调查等，导致经营失败，造成资产损失。有的企业以对外投资、合资为借口，以私人名义在海外注册公司，将国有资产转移到境外，再通过其它渠道将之变为私有财产，导致国家财产大量流失。对外投资往往成为资金外逃、化公为私的渠道和手段之一。

（五）境外企业与国内母公司的关系没有理顺。不少境外企业本身发展目标不明确，缺乏自身的生产经营计划和发展战略，在公司经营内容、业务范围、产品结构等方面与国内母公司主要业务关联很少，不利于母公司和海外子公司的一体化经营目标的实现，致使经营成本上升，企业利润率下降。另一方面，国内母公司对海外子公司具体经营事项管得过宽过细，结果捆住了企业发展的手脚，致使企业不能根据国际市场上的变化迅速做出决策，丧失了良好的发展机遇。

完善对外直接投资政策和管理制度

改革开放以来，随着我国对外直接投资的不断扩展，政府出台了一系列法规和措施，体现了鼓励投资和便利服务的精神，对贯彻“走出去”战略发挥了积极的作用，但是仍然存在问题和不足。应该进一步建设法制健全、监管高效、服务到位、促进和保障有力、投资便利的新型对外投资管理制度，促进对外投资的发展。

（一）建立健全对外投资的法规体系。目前有关企业境外投资的主要法规均是以国务院部门政策的形式出现，是一种行政管理政策，缺乏相关的法律依据，其他境外投资相关规范也存在同样的问题。因此，国家应尽快制定一部调整对外投资基本关系的专门法律，内容包括从对外投资项目的审批、事后监管到对外投资的促进、服务措施以及国有资本、民营资本对外投资的监管、监控、监测等，使境外企业有严格的国内法律约束和监督，使政府部门有法可依，全面管理对外投资活动。

（二）深化对外投资管理体制改革，提高对外投资管理效率。按照现行制度规定，国家发改委和商务部分别对境外投资项目和对外投资开办企业进行核准。两个管理部门虽各有分工，但是在实际操作中往往界限不清，极易造成矛盾，境外投资审批程序繁琐的问题仍然没有从根本上得到解决。因此，应彻底改变境外投资多头管理的问题，将起草对外投资的法律法规和规章，研究制定对外投资战略、总量平衡和结构优化的目标和政策，制定境外投资的管理办法和具体政策，依法核准国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）并实施监督管理对外直接投资统计工作，以及安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目等职能全部归由一个专门的对外投资管理机构负责，在对外投资上实行“一个窗口对外”，以提高工作效率，减轻企业负担。

（三）完善对外投资支持政策体系。一是积极构建境外投资担保（保险）制度。境外投资担保（保险）是指资本输出国政府对本国的境外投资者在国外可能遇到的政治风险，提供保证或保险。目前我国仅对一般意义上的出口信用保险给予一定的业务支持，如中国出口信用保险公司主要是通过保险合同形式，实现对企业出口合同安全收汇的保证，起到推动本国产品和服务出口的作用。还应借鉴国外经验，逐步建立适合我国国情的境外投资担保（保险）制度，加强对企业境外投资行为的支持保护力度，有助于消除企业海外经营的顾虑，使我国对外投资企业能够以公平的条件参与国外投资市场的竞争。二是解决境外投资企业融资难问题。对符合国家产业发展战略和整个宏观经济利益的境外投资项目给予信贷支持，如资源开采业、制造业、服务业、高新技术领域等，国家金融机构应给予优惠信贷；建立对外投资发展基金，为对外投资企业提供与项目有关的资金帮助；为企业在境外获得银团贷款、租赁提供担保等。三是建立政府境外投资服务体系。政府应在积极鼓励商业性境外投资服务机构发展的同时，加强为市场主体服务的精神，利用政府部门的优势做好境外投资的公共服务。如向企业提供有关投资国环境调研分析、国际政治和经济信息、海外法律信息、财务服务和税务服务等多方面内容。

（四）完善对外投资监管体系。我国对外直接投资法规政策不仅应该鼓励企业走出去，还应该对企业走出去后的发展状况给予积极关注，针对不同的投资主体，采取相应的监管措施。如国有企业监管应该由国资委配合进行，推行目标管理，建立和完善风险责任约束机制、内部风险控制机制和激励机制；对于民营企业要鼓励正常的境外投资，防止其成为资本非法外流的一个通道。

完善对外直接投资财税政策

从市场经济国家的经验来看，在对外投资的发展过程中，政府的支持和引导手段主要是通过信贷、保险、信息服务等方面进行的，很少使用直接的财政手段，因为直接的财政支持手段（如补贴）容易引起不公平竞争和扭曲市场行为。但是，我国的对外投资发展刚刚起步，无论是和发达资本主义国家早期的资本输出相比，还是和现在跨国公司在国际市场上的纵横扩张相比，都有着极为不同的经济动因和内容。因此，必须寻求适合我国国情的财税政策。

（一）有差别地对不同产业领域的对外投资提供直接和间接的税收优惠激励政策。我国目前对外投资的税收优惠政策还不够明确，体现不出产业发展导向，也不利于促进国内产业升级，应对国家重点鼓励的产业和企业项目给予税收优惠，如对资源开发、高新技术开发、市场开发等企业应给予税收方面的优惠支持；对通过境外投资项目带动出口的机器设备、原材料和中间产品应实行全额退税；对海外加工贸易项目下作为实物投资的出境物资按贸易出口对待，实行全国统一的出口退税政策；对返销产品特别是运回的资源产品，免征进口税。此外，还可以借鉴发达国家经验，采取多种形式的间接税收优惠，如实施延期缴税规定，鼓励境外企业扩大再生产。

（二）加快国际税收协定的签订步伐，避免对外投资所得的重复课税。国际税收协定在维护国家税收权益，保障国家经济安全，创造公平竞争环境，促进企业对外投资等方面发挥着重要的作用。一是加快税收协定的签订步伐，和更多的国家签订国际税收协定，有利于扩大企业对外投资的市场空间。二是适应对外投资发展新形势，调整国际税收政策，兼顾资本输入和输出两个方面，对不适应实施“走出去”战略需要的内容加以修订。三是完善税收抵免的相关规定，实行间接抵免制度，鼓励企业对外投资。

（三）加大反偷、逃、避税的政策力度，更好地维护我国的税收权益。为争夺有限的国际资本和发展机会，世界各国均采取了不同程度和形式的税收优惠。这种国家间的税收竞争和差异在推动国际资本流动的同时，也诱发了全球范围内的国际偷、逃、避税活动。这引起了各国政府和国际社会越来越多的关注，一些国家纷纷采取了应对措施，国际社会也加强了国际协调。近年来我国对避税地的直接投资金额增长迅速，由于避税地能够提供税收等方面的好处，对避税地投资的增加可能引发我国国有资产流失、税收流失等问题。因此，有必要引入反避税措施，如制定针对避税地的反避税法规、转让定价法规、受控外国公司法规以及反税收协定滥用的法规和措施等，增强我国税收政策抵御能力，防患于未然。

（四）加强对国有企业境外投资项目的财务管理，防范财务风险。没有健全竞争和激励约束机制的境外投资与经营，会比国内投资的风险更大。目前，我国很多境外投资企业的管理体制和经营机制仍基本上沿袭国内模式，未能很好地与国际投资和国际竞争规则接轨。境外企业资产财务管理中普遍缺乏规范有效的制度约束，较多地采取以包代管、以境内资产抵押等办法，一些企业管理混乱，资产流失严重。为解决这方面的问题，必须推进国有企业改革，通过母公司的内部治理安排，实现对海外企业的有效治理和控制。由于境外投资企业通常由国内母公司投资，投资经营的成败会影响到国有资本的保值增值状况，因此，国资委应承担起国有企业对外投资出资人的角色，对境外投资项目的国内母公司加强管理。财政部门应在对国有企业境外投资的监管工作中发挥作用，修订有关的企业财务管理制度，以适应对外投资发展的需要，并采取切实可行的措施监督其落实情况，规范境外企业财务工作。要求境外投资的国有企业必须按照有关财务制度的规定建立健全内部财务管理和会计核算制度，定期分析企业财务状况和经营成果，及时向境内投资者或国内主管部门和财政部门报送财务报告。境外投资企业发生的重大财务事项亦应及时向主管部门和财政部门报告。

（课题组成员：罗文光、陈穗红、许安拓、刘京海、石英华）

责任编辑 李颖