时间:2021-01-05 作者:徐熙 孟景伟 (作者单位:北京市财政局)
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摘要:
针对企业自主创新能力与动力不足的问题,北京财政既要注重用好政府投资、政府采购、财政贴息、财政担保等传统方式,还应根据不同情况运用财政参股、财政科技周转金、按比例无偿资助等创新方式,形成供给、需求、环境、管理四位一体以及全面引导、支持自主创新产业发展的政策体系。
供给层面的财政政策
供给层面的财政政策主要解决企业自主创新不足问题,其政策手段主要是改善供给层面的投入,提升企业自主创新能力,增强自主创新动力。
1.强化对重大科技项目的支持。对市属企业、院校和科研机构承担国家重大研发项目的,按项目规模的一定比例给予配套奖励。对创新产业发展具有重大带动作用的核心技术和关键技术,具有较强科技、产业辐射能力的项目,应推广现行科技主题计划的运行模式,通过课题征集和专家凝练后,面向社会招标,但项目参与人员中必须有成果应用企业,以确保项目的需求导向和后期成果转化。研发阶段依据企业投入资金的一定比例确定财政投入的资金规模(一般以20—50%)以内为宜。同时,根据技术发展趋势安排阶段性资金投入计划,形成梯级资金投入,保证研发不断跟进。对于“以大带小”研发项目,带动小企业发展,形成产业集群具有积极作...
针对企业自主创新能力与动力不足的问题,北京财政既要注重用好政府投资、政府采购、财政贴息、财政担保等传统方式,还应根据不同情况运用财政参股、财政科技周转金、按比例无偿资助等创新方式,形成供给、需求、环境、管理四位一体以及全面引导、支持自主创新产业发展的政策体系。
供给层面的财政政策
供给层面的财政政策主要解决企业自主创新不足问题,其政策手段主要是改善供给层面的投入,提升企业自主创新能力,增强自主创新动力。
1.强化对重大科技项目的支持。对市属企业、院校和科研机构承担国家重大研发项目的,按项目规模的一定比例给予配套奖励。对创新产业发展具有重大带动作用的核心技术和关键技术,具有较强科技、产业辐射能力的项目,应推广现行科技主题计划的运行模式,通过课题征集和专家凝练后,面向社会招标,但项目参与人员中必须有成果应用企业,以确保项目的需求导向和后期成果转化。研发阶段依据企业投入资金的一定比例确定财政投入的资金规模(一般以20—50%)以内为宜。同时,根据技术发展趋势安排阶段性资金投入计划,形成梯级资金投入,保证研发不断跟进。对于“以大带小”研发项目,带动小企业发展,形成产业集群具有积极作用,可以采取政府购买企业回购或目标性政府采购方式加以推动;对大企业的研发项目按其带动小企业的规模和数量,或按产业化程度给予财政奖励。
2.采取多种形式加强对中小企业研发活动的支持。对于中小企业,更多地采取财政科技周转金、财政贴息、政府购买企业回购、前抵型盈亏互抵等方式扶持自主创新及发展。财政对专门扶持中小企业发展的中小企业融资担保机构适当注资,探索创立多种担保方式,弥补中小企业抵押物不足问题;建立担保机构资本金补充和多层次风险分担机制,争取更多的社会资源进入这个领域。
3.根据企业研发性质,确定支持方式和力度。根据相关标准确定创新性研发项目名录;或由企业提出申请,科技部门认定;凡是企业进行的创新性研发项目及其中试阶段,财政按其研发资金规模的一定比例予以资助,或采取科技周转金方式予以扶持。对于有一定的技术创新性,需要中试或扩大规模形成小批量生产,银行提供贷款的项目,采取财政贴息方式。对具有竞争性的创新项目,可采取财政科技周转金或资本金投入的模式。如果是资本金投入,可由专门的国资管理机构或委托相关机构负责市场化运作。根据企业研发活动性质、市场化前景及企业投入状况等因素,确定投资比例和分红模式,并依托成熟的资本市场建立财政资金退出机制。如在项目研发成功、产生效益的情况下,由企业优先回购或在资本市场拍卖财政性股权。
4.鼓励引进消化吸收再创新。政府出资引进技术设备的项目,必须制定消化吸收再创新方案;对于引进项目凡是实施二次创新或消化吸收再创新的,按一定比例配套研发资金或使用研发专项资金予以扶持。对自行引进再创新形成自主知识产权或技术标准的企业可用财政资金给予奖励。
5.推动企业创新成果转化。成果转化阶段,通过科技周转金提高在孵企业创新成果转化的动力;采取科技周转金、投入启动资金和财政参股的形式,推进孵化器由阶段性科技项目孵化向产业化发展。研究建立目标性政府采购的实施规则,为创新成果转化提供保障。对处于种子期和起步期的创业企业,采取前抵型盈亏互抵扶持其发展,推动产业化发展步伐。积极推动“以需定研”、“以用定研”的创新方式,采取科技周转金、财政贴息或财政资金配套补助的方式予以扶持。对于产学研相结合的研发项目按项目经费比例予以配套,或财政参股方式进行投资;对于有利于创新成果产业化的稳定的产学研合作机制以及企业购买科研机构、大学的成熟技术,采取财政按一定比例出资或财政购买企业回购的方式扶持创新成果转化。
6.推动创业风险投资企业发展。实施创业风险补贴政策,建立创业风险投资引导资金。对于符合条件的由社会资金参与或创业风险投资企业进行的风险投资,采取财政按一定比例投资配套或财政参股的方式进行引导和支持,在企业进入成熟期后,财政资金退出。对于存在风险的高科技企业或创新企业,采取前抵型盈亏互抵方式,降低企业风险,吸引社会资金投入。安排资金扶持北京产权交易市场发展,制定相关财税政策,拓宽创业风险投资的退出渠道。
需求层面的财政政策
政府创造对自主创新产品的需求,最有效的财政手段就是政府采购。政府采购促进科技创新,应该有选择、有针对性地扶持部分自主创新主体的发展,而非面面俱到。因此,应完善政府采购自主创新产品目录和采购机制。应在项目初期、中期及后期给予科学合理的支持,并根据经济情况适时调整,保证连贯性。还应给予中小创新企业特别优惠,如金额较小的政府采购合同要优先考虑中小企业,并给以一定价格优惠。同时,规定在一定条件下将大额采购合同分割成若干部分进行招标,使中小企业有更多机会参与投标竞争。但是政府采购不能扶持落后,要引入竞争机制,保证创新主体间的适度竞争。
环境层面的财政政策
北京应充分利用科技资源丰富、科技投入渠道多总量大且研发能力强的优势,通过财政补助、支付设备使用费、政府租赁等方式将各单位现有的科研设施整合为企业研发共享设施、共享平台,提高科技资源利用效率,减少重复投入。凡是大学、科研院所和企业共同参与建设的开放式、共享式的研发、测试平台以及大学科技园、孵化器等成果转化平台,财政给予无偿补助,或财政承担部分基础设施投资,或通过财政贴息方式予以扶持。同时对于各类非政府组织、企业和个人创办多种形式的创业中心,包括综合技术型创业中心、专业技术性创业中心、留学人员创业园、大学孵化器、软件园等,给予一定数额或比例的基础设施建设资金或财政贴息,或采取财政科技周转金或以专项资金方式提供启动资金。在整合现有科技资源的基础上,根据企业创新和产业发展的需要,从拾遗补缺的角度,有针对性地采取财政拨款的形式保持对高新技术创业服务中心、科技园和孵化器的投入以及对各类园区基础设施的投入,为企业创新和形成产业集群奠定基础。
还要注重培育和发展各类科技中介服务机构。财政投资建立非营利性质的功能完备的科技中介服务网络,彻底扭转研发机构、企业之间信息不畅的现状,促进全社会科技信息流动和传递。政府投资建立和扶持一批科技中介机构,对其由政府拨款逐步过渡到根据其提供的服务量给予补助,再过渡到完全由其自身通过有偿提供科技中介服务,发展成为自收自支的市场主体,形成政府科技中介与民间科技中介互补,共同服务于企业的格局。中关村科技园区通过设立中小企业购买中介服务专项资金,扶持中小科技企业和市场中介组织发展的经验值得借鉴。
管理层面的财政政策
调整预算科目,在政府预算支出科目中设立科学研究与实验发展的二级分类科目。规范政府科技经费统计口径,建立符合科技活动特点的政府科技经费统计体系。建立政府部门常规统计制度,以普查的方式进行年度调查统计,以掌握各项资金使用情况。
同时,要采取有效措施保证科技经费中直接用于创新活动的资金规模和使用效率。一是明确财政及各部门支配的科技经费中直接用于支持企业自主创新的比例;根据不同时期企业自主创新活动的特点,明确各个阶段资金支持的重点,推动企业创新成果的转化和应用。二是将科技管理部门的公用经费、人员经费与科技研发经费分别管理。科技研发经费应当由财政、科技等政府部门共同组成科技经费使用管理机构,根据北京市创新产业发展的重点和形式,确定年度对企业创新及产业化扶持的重点和扶持方式,确定经费预算及其使用管理办法;直接用于研发的经费,经管理机构确定投向和规模后,统一由财政部门拨付到位,避免多头管理。三是明确各种情况下支持企业自主创新资金使用形式的指导性意见、管理方法和绩效评价方法。强化财政资金的引导和支持作用,除特殊项目外,对于多数项目,必须有企业或其他社会资金投入,尤其是对风险投资更是如此。四是明确财政、科技部门和项目承担单位等在资金投入使用、企业创新过程及其成果转化中的权利和责任,并有相应的制度约束。
加强管理还要从完善财政科技支出绩效考评体系入手。根据考核评价原则,可将考核指标体系分为创新性研究项目、创新成果转化项目和科技基础平台建设项目,根据项目的过程可将投入、运作、产出和结果四个阶段全部纳入。由技术专家参与设计和完善各级指标的权重、评分标准和分值、各指标含义的界定等,财政部门负责组织对资金绩效进行考评,同时,在对创新项目立项、成果鉴定及效益评价时,不仅由科技部门和科技专家承担,对于一些项目可以根据项目特点按照考评办法由成果需求方、使用方共同评定。
责任编辑 赵军
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