时间:2021-01-05 作者:何振一
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摘要:
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》中,提出了健全财力与事权相匹配的财税体制的重任。基于现行分税制财政体制的缺欠,要完成这项重任,需要采取什么样的改革方略呢?
一、财力与事权不匹配是现行财政体制的主要矛盾
多年来,人们在研究完善我国财税体制中,都是运用完善分税制体制这样一个提法,党的十六届六中全会决议中,却提出了健全财力与事权相匹配的财税体制新概念,这并不是对分税制财政体制的否定,更不是要建立一个与分税制体制不同的新的体制模式,而是对我国现行的分税制体制存在的诸多矛盾认识的深化,是完善我国财税体制理念的创新,抓住了我国现行分税制财政体制的主要矛盾,为我们指明了完善现行分税制体制的关键和要达到的基本目标。1994年以前,我国实行的财政大包干体制,虽然利于巩固、扩大地方和企业自主权,但这种体制包死了国家财政,尤其是包死了中央财政,导致中央财政占全部财政收入的比重大幅度下降,至1993年已下降至22%,致使国家财政的收支矛盾日趋尖锐。为此于1994年,实施了以提高“两个比重”为目标的分税制财政体制改革,由于这次改革抓住了财政大包干体制的主要矛盾,并以此为主要着眼点,改革的成...
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》中,提出了健全财力与事权相匹配的财税体制的重任。基于现行分税制财政体制的缺欠,要完成这项重任,需要采取什么样的改革方略呢?
一、财力与事权不匹配是现行财政体制的主要矛盾
多年来,人们在研究完善我国财税体制中,都是运用完善分税制体制这样一个提法,党的十六届六中全会决议中,却提出了健全财力与事权相匹配的财税体制新概念,这并不是对分税制财政体制的否定,更不是要建立一个与分税制体制不同的新的体制模式,而是对我国现行的分税制体制存在的诸多矛盾认识的深化,是完善我国财税体制理念的创新,抓住了我国现行分税制财政体制的主要矛盾,为我们指明了完善现行分税制体制的关键和要达到的基本目标。1994年以前,我国实行的财政大包干体制,虽然利于巩固、扩大地方和企业自主权,但这种体制包死了国家财政,尤其是包死了中央财政,导致中央财政占全部财政收入的比重大幅度下降,至1993年已下降至22%,致使国家财政的收支矛盾日趋尖锐。为此于1994年,实施了以提高“两个比重”为目标的分税制财政体制改革,由于这次改革抓住了财政大包干体制的主要矛盾,并以此为主要着眼点,改革的成效十分显著,不仅中央财政收入占全部财政收入比重得到大幅度提高,从改革前的22%提升到55.7%,而且建立起了财政收入宏观规模快速、持续增长的良好机制,财政收入占GDP的比重从1993年的12.6%上升至2006年的20%。
1994年的分税制改革虽然取得了巨大的成效,但是由于受当时改革的客观条件所限,不得不采取了一些变通的方略,致使分税制体制改革的某些基本方面没有完全到位,造成了体制构造上的先天不足,留下了财力与事权不相匹配的严重弊端,不仅未能解决历史原因造成的地区间财力分配的巨大差距,反而引发了财力差距呈现出进一步扩大的矛盾,造成了欠发达地区财政收支矛盾的进一步尖锐化,导致大面积的地方财政陷入困难局面,严重制约了地区间基本公共服务均等化的推进。中央财政为了帮助欠发达地区解决收支矛盾,不断地加大财力性转移支付力度,造成一般转移支付过少、专项转移支付过大的局面,至2004年中央财政转移支付总量已达地方财政支出总量的50%。
总之,我国现行财政体制运行中所带来的诸多矛盾和困难,都是与1994年分税制体制构造上,没有建立起财力与事权相匹配关系直接相关的,所以解决这些矛盾的关键,就在于在完善分税制体制上要以明确中央与地方的事权、建立财权与事权相匹配的财税体制为着眼点和落脚点,体制构造方略的抉择,都必须服从和服务于解决财力与事权相匹配的需要,方能成功。
二、构造财力与事权相匹配财税体制方略的抉择
在新一轮财税体制改革中,当选取什么样的体制构造方略,才能达到财力与事权相匹配的目标,基于1994年财政体制改革的经验,基于全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会战略任务的需要,看来做以下几项方略的创新是必要的。
1.把明确划分中央与地方各级政府的事权放在体制构建的首位,从传统的承认事实的划分事权方法,转向以受益、效率、便民三原则为依据的划分事权的方法上来
我国是单一制国家,在行政管理体制上必须确保国家政令的统一,中央政府承担着对地方政府直接领导的职责。因此,行政管理体制必须始终遵循统一领导分级管理的方针。统一领导是为了保障政令的统一和畅通,分级管理为的是调动地方各级政府的积极性,确保政府公共服务的高效率及人民享受政府服务的方便,从而“受益、效率、便民”三原则就天然成为单一制国家政府事权划分的基本准则。所谓受益原则,是指政府事权划分要按政府各项服务所覆盖的居民范围,来确定某项服务归那级政府承担,不同类别的公共品和公共服务的供给,有的受益范围覆盖全国,全体居民受益,则应划归中央负责,有的只覆盖一定区域,则应划归地方各级政府负责。在通常情况下,按受益范围划分事权,也是服务效率最高和最为便民的,即“受益、效率、便民”三个原则通常是统一的。当然在特定情况下也会有不统一,比如下面两种情况:一是政府服务事项受益范围涉及若干行政区域;二是受益范围虽然是覆盖全国或几个行政区,但从效率和便民来看,交给基层政府或一个行政区的政府去办,会更为有效和更为便民。在划分各级政府事权中碰到这两种情况时,当如何处理为佳,基于单一制国家在行政管理上贯彻统一领导分级管理方针的需要,首先依受益原则来划分事权,如果是第一种特殊情况,则要采取使受益范围内各行政区共同承担责任的基础上,挑选出一个区域具体承担主办责任的补充措施,以提高效率。如果是第二种情况,则要在依受益原则划定责任主体基础上,再由责任主体依效率和便民原则委托给合适的行政层级去具体承办。用这种方式界定各级政府的事权,既可以在体制构造中明确各级政府的事权,又可以做到各级政府在行使事权上的权责利统一,确保体制顺畅运行。
2.转换收支额度测定与划分的思路,从追求全国使用同一标准,转向因地制宜区别对待的思路上来
理论上说,在财政体制建设中的收支划分与测定上,全国同一标准乃是最为公平的办法。但从落实科学发展观、构建和谐社会的需要出发,特别是从党的十六届六中全会决议提出的完善健全财力与事权相匹配的财税体制、逐步实现公共服务均等化的要求来说,继续采用同一标准却是不合时宜的。因为在地区间经济社会发展存在巨大差距的情况下,不仅公共服务存在严重的不均等,并且财政收入实际能力也存在巨大差距的条件下,在收支测算与划分上适用同一标准,就意味着对现存差距的默认和固定,既不公平也与实现基本公共服务均等化要求不符。相反,从各地区实际情况出发,给予区别对待,才能实现公共资源配置的公平,确保基本公共服务均等化的推进。当然,区别对待并不是不要标准,而是说要依地区不同状况、分类设置标准来测定与划分。比如在财政支出基本需要测定方面,可以用统一的因素法测定出标准支出需要,然后以各类不同地区实际的公共服务水平与预期要达到的基本公共服务均等化目标水平之差为依据,设定一个系数,对标准支出需要予以调整。这种办法既可保障测算上的规范统一,又可达到区别对待照顾欠发达地区的目的,满足缩小公共服务水平的差距。而在收入划分方面,可以设想对共享税按地区分类采用差别比例分成法。1994年分税制改革的经验表明,全面实行税种专享模式,并采用统一的比例划分收入,不符合我国国情,这是因为:
第一,我国的税制结构与实行完全的税种专享制不相适应。1994年分税制改革曾经尽最大努力使分税形式向税种专享靠拢,将23个种税中的22个划归地方专享,仅仅是由于增值税占税收总量过半,划归哪一级政府专享都没法将分税制实施下去,不得不采取了共享办法。这样,从税种上基本实现了专享化,但从税收总量来看,专享税仅占全国税收的40%,共享税却占60%,总体上看依然是共享税模式。然而在体制运行上并没有实现不断缩小东中西部地区间财力配置上的不均衡的目标,相反,却呈现出不断拉大地区差距的现象。中西部地区出现大量的收支不平衡,中央财政为弥补中西部地区财力不足,不断地增加财力性的专项转移支付规模。中央财政为了能从富裕地区多收取一些财力以弥补自身财力之不足,又不得不调整中央与地方之间财力分配关系,相继多次把地方专享税种改为共享税种。截至日前,共享税已扩大到7个,剩下的地方专享税都是一些零散小税,收入只占全国税收收入的3.3%,正如有些学者指出的那样,1994年实施的专享税式的分税制发展到今天,事实上已回归到分税种的比例分成体制。这种情况充分说明,我国税制结构并不适合专享式模式。有人可能认为,专享式分税制最为优越,可以通过优化税制结构、扩大地方税种来满足分税制改革需要,同时,应当开征的地方税要适时开征。但专门为了适应一种分税模式而这样做看来大可不必,因为,综观世界各国的财政体制中的分税方式,并没有一个统一的标准、也没有一个公认的最优模式,而是多样的,比如德国作为联邦制国家,从理论上说,似乎采用税收专享式分税制为最佳,然而德国依自己的国情,却采取了税种共享式的分成体制;日本是单一制国家,却实行了全面的专享式分税制。
第二,税收分成实行统一比例与我国需要缩小地区差距、实现基本公共服务均等化的目标不相适应。实践表明按地区发展程度分类适用不同比例要优越得多。采用不同比例划分收入,既可以使无论贫困地区或是富裕地区,都能得到比较稳定的满足政府行使事权所需要的基本财力,又可减轻中央财政向地方转移支付的负担,既利于缩小地区间财力差距,又利于在财政体制上构造起促进基本公共服务均等化、促进和谐社会建设的长效机制。
第三,与上述的财政收支测定与划分方式改革相配套,还要彻底摈弃保护既得利益的做法,取消税收返还制度。因为,保护既得利益的税收返还制与行使事权所必须的财力无关,也和建设财力与事权相匹配的财政体制相背离。在地区间经济发展差距巨大的情况下,税收返还的真正得益者是经济发达地区,欠发达地区所得很少,随着时间的推移,不但不利于缩小地区间财力配置的差距,反而成为扩大差距的消极因素。特别是在我国市场经济体制改革已基本到位的情况下,资本出于追求最大限度利润的动机,常常是把生产地设在近资源、近劳动成本低的地区,而把销售总部、研发中心等等设在经济发达地区,从而就发生了税源发生地与税收收入地分离的情况,我国的资源及廉价劳动力集中在中西部地区,不可避免会发生中西部地区的税源流向东部地区的问题。在这种情况下,税收返还更不利于地区间财力配置的均衡化,不利于促进地区间基本公共服务的均等化。因此,取消税收返还制,不仅是实现地区间公平分配之必需,更是健全财力与事权相匹配财税体制应有之义。
3.转换转移支付实施的思路,创新转移支付机制
应当肯定,近些年不断加大的财力性专项转移支付的成就是显著的,1994年改革前中西部地区人均财力分别只相当于东部地区的32%和35%,近些年来经过中央不断加大的转移支付,中西部地区人均财力有明显的提高,至2005年已提高到42%和48%。但是多年的实践也表明,现行的转移支付办法有很大的缺欠,专家学者对此已进行了多方面的研究,比较集中的看法是:缺少一个总体的法律规范,一般性转移支付少,专项转移支付多等等。这些意见无疑是正确的,但笔者认为还有三个缺欠:一是没有建立起稳定的长效机制;二是现行的纵向转移支付方式,采取的是逐级传递式的支付办法,即中央财政先拨给省,然后再由省逐级下拨,虽然有利于发挥地方因地制宜处理的优点,但也有资金在途中被截留的危险,并且也不利于中央财政在各级政府间作全国一盘棋式的统筹安排,还造成资金在途时间过长,不利于及时满足需要,大量资金积压在途中,也不利于提高使用效率;三是缺少横向转移支付功能,不利于调节东中西部地区间税源与税收分离所带来的不公,特别是在我国的宏观战略上,为了促进资源开发和消费的节约,在资源性产品定价上,实行的是生产环节定低价、消费环节定高价的策略,资源开发的利益也如同税收一样,呈现出从中西部向东部流失的问题,这也需要利用横向转移支付加以解决。
综上分析,看来对现行转移支付制度进行以下几方面改革是必要的。
一是加快转移支付立法,在近期不能实现财政基本法立法的情况下,尽快颁布实施财政转移支付法规是十分必要的,在法规中,把我国转移支付模式的各个要素尽可能的做出明确规定,以便于实现转移支付的全面规范化和强化对转移支付的监督。
二是实施直接到位的转移支付方式,即无论是一般性转移支付,或是专项转移支付,都由承担转移支付责任主体,通过国库直接拨给接受转移支付的主体。除特殊情况外,一律不再实行逐级传递方式。
三是实施纵横结合的转移支付模式。基于我国的实际情况,可以设想:横向转移支付,只承担解决税源与税收分离及政策定价等带来的地区间分配不公,纵向转移支付依然全面承担促进各级政府财政平衡任务。所以要这样分工,是因为税源与税收分离及政策定价所带来的地区间分配不公平,由中央财政从纵向实施转移支付是很难操作的,而由地方之间横向交流,却不仅能比较准确的发现应转移的数额,而且由地区友好协商解决,也利于增加先富带后富、发达地区支援欠发达地区的积极性。
四是改革税收征管体制,合并国税局与地税局两套征管机构,组建统一的国家收入征收管理局,承担全部国家税收及非税收入的征管工作。在1994年实行分税制改革的同时,分别建立国税局与地税局两套税收征管机构是十分必要的,因为当时建立的分税制体制模式,是税种专享式分税制,实施国税局和地税局征管机构分设,不仅利于加强征管,也利于中央和地方分别运用税收政策实施宏观调控。然而随着税种专享向税收共享转变,再保留两套机构不仅已无必要,而且在实践中还会带来诸多矛盾。相反,统一的征管机构,不仅可以降低征管成本,更利于税政的统一和地区间税收政策的协调。
(作者为中国社会科学院荣誉学部委员)
责任编辑 石化龙
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