时间:2020-04-24 作者:胡学好 (作者单位:财政部金融司)
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摘要:
我国银行业的市场竞争格局正在发生变化,国有商业银行将面对越来越激烈的市场竞争。这种市场竞争的实质是现代银行制度的竞争,而现代银行制度的核心是商业银行治理机制。本文拟对我国国有商业银行治理结构的内在缺陷进行经济学分析,提出国有商业银行治理结构的改革设想。
現代商业银行治理结构与治理模式
商业银行治理结构是指在银行法人资产的委托代理制下,规范不同权利主体之间权、责、利关系的一种制度安排。与一般企业的公司治理不同的是,商业银行不但在产权结构上实现了所有权与经营权的分离,形成所有者与经营者之间的委托代理关系,而且商业银行作为一种特殊形式的企业,与客户之间形成了特殊的委托代理关系。在商业银行的委托人和代理人之间,也不可避免地产生逆向选择和道德风险问题,而且由于特殊的委托代理关系存在,使这些问题涉及面更广、影响更大。因此,必须建立一套有效的制衡机制来规范和约束代理人的行为,减少代理人为追求自身利益给委托人带来的风险。
从世界各国银行治理结构的实践来看,主要有两种比较成熟的治理模式。一是“以市场为基础”的外部监控型治理模式,美、英、加拿大等国家主要实行这种模式。其特点是股权高度分...
我国银行业的市场竞争格局正在发生变化,国有商业银行将面对越来越激烈的市场竞争。这种市场竞争的实质是现代银行制度的竞争,而现代银行制度的核心是商业银行治理机制。本文拟对我国国有商业银行治理结构的内在缺陷进行经济学分析,提出国有商业银行治理结构的改革设想。
現代商业银行治理结构与治理模式
商业银行治理结构是指在银行法人资产的委托代理制下,规范不同权利主体之间权、责、利关系的一种制度安排。与一般企业的公司治理不同的是,商业银行不但在产权结构上实现了所有权与经营权的分离,形成所有者与经营者之间的委托代理关系,而且商业银行作为一种特殊形式的企业,与客户之间形成了特殊的委托代理关系。在商业银行的委托人和代理人之间,也不可避免地产生逆向选择和道德风险问题,而且由于特殊的委托代理关系存在,使这些问题涉及面更广、影响更大。因此,必须建立一套有效的制衡机制来规范和约束代理人的行为,减少代理人为追求自身利益给委托人带来的风险。
从世界各国银行治理结构的实践来看,主要有两种比较成熟的治理模式。一是“以市场为基础”的外部监控型治理模式,美、英、加拿大等国家主要实行这种模式。其特点是股权高度分散,股东大会对董事会具有较强的约束力,董事会对股东的利益负责;采取单一委员会制,即银行不设监事会,董事会中独立董事数量较多,董事会下设各个专门委员会,由公共会计师、审计师等负责日常的监督执行工作;如果管理不善,股东们主要利用市场约束机制更换经理人。二是“以银行为基础”的内部监控型治理模式,日、德等许多欧洲国家实行这种模式。其特点是银行股权较为集中;采取双重委员会制,即有监事会和董事会,其中监事会代表股东大会监督董事会,监事会成员不能充当董事会成员,不得参与银行的实际管理。从这两种模式的实施效果看,“外部监控型”治理模式在强化信息披露和对银行实施控制方面具有优势,但不利于各利益主体建立长期稳定的合作关系;“内部监控型”治理模式则在解决大部分股东信息不对称问题、保持利益相关各方关系的长期稳定方面具有优势,但在解决代理问题时力度相对不够。总体来说,这两种模式各有所长,都是一种有效的制度安排,不存在孰优孰劣的问题,且自20世纪90年代以来出现了某种程度的融合趋势,互相取长补短,进一步提高了治理结构的有效性。
国有商业银行治理结构的经济学分析
我国国有商业银行组织体系虽然经历了一些变动,但单一的国有产权属性始终未变,国家仍然对银行体系保持着强大的直接控制力,因而难以建立市场化的交易关系。
1.国有独资银行产权主体虚置。我国四大国有商业银行的产权制度是国有独资的一元化结构,国家作为银行资本的所有者拥有国有银行的控制权和剩余索取权。但是,由于国家是虚拟参与方而非人格化的资本,名义上的国有银行控制权实际为银行经理人所有,从而导致“所有者(国家)——银行(经理)”在权利安排上的不完全对称性,银行经理人员在拥有控制权的同时却没有承担起相应的责任,国家也难以根据市场化要求对经理层进行选择、约束、监督和评估。另一方面,政府却可以十分方便地以行政干预等非市场化、非透明的方式影响银行的经营行为。
2.缺乏有效的激励约束机制。我国国有银行特有的双轨化治理机制、机构设置的行政化特征以及带有“官本位”性质的激励制度,在一定程度上妨碍了建立市场化、经济化的激励约束机制,也就必然出现用人机制僵化,干部能上不能下,收入能增不能减等问题。如果国家对国有银行经理层、国有银行上级行对于下级分支机构代理人的选择目标不以盈利和经营业绩为主要导向,那么,由此决定的国有银行经理层的选择和运用必然是非市场化的、低效率的。
3.存在明显的“内部人控制”问题。政府作为所有者同国有银行之间、国有银行上级行与下级行之间,存在明显的“内部人控制”问题,无需承担资产风险的经理人员和下级行员工共同取得了对国有银行资产的事实上的控制权和支配权,这种控制权和支配权使得经理层和员工运用银行资产为局部和个人牟取利益成为可能。特别是在国有银行转轨时期,由于新旧体制的交替,经理人员对银行的控制权加大,当所有者利益和控制人利益发生冲突时,经理人员更有条件谋取内部利益或职工利益。
4.组织机构和委托代理机制不健全。在国有独资的产权模式下,我国国有银行形成了一级法人总行对分行、分行对支行多层次的委托代理关系,这种行政式的特殊的委托代理关系,更容易产生信息不对称、利益不一致和责任不对等的问题,并最终导致代理费用高昂和管理不到位。
5.存在多任务委托代理问题。对国有商业银行,政府要求的工作目标一是促进经济发展,二是增强国有商业银行实力。政府衡量是否促进经济发展的观测变量是商业银行对国有企业发放的贷款数量;衡量国有商业银行实力有没有得到加强的观测变量是国有商业银行的纯利润有没有增加。由于政府对于促进经济发展工作的监督较为容易,而对于银行利润增加的监督较为困难,银行代理人对于增加国有企业贷款付出的成本远低于增加商业银行利润付出的成本,而且对于增加贷款导致坏账增加、利润减少的惩罚成本较小。根据多任务委托代理模型的推导,当监督不同工作的难易程度不同时,对易于监督的工作的过度激励会诱使代理人将过多的努力花在这些方面而忽视其他方面,从而导致资源配置的扭曲。
国有商业银行治理结构的改革设想
在我国经济体制转轨过程中,鉴于资本市场发展不规范,银行职业经理人市场还没有建立起来以及国有银行间的市场结构呈现垄断特征等现实状况,国有商业银行治理结构可考虑以内部人监督的治理结构为起点,待条件成熟后,再向外部人监督的治理结构转变。
(一)金融类国有资产管理体制改革设想。我国经营性国有资产管理体制先后经历了一系列变化,但出资人不到位的问题始终没有得到较好解决。目前,对国有资产的管理大致分为两大类,非金融类企业的国有资产由国有资产监督管理委员会管理,并承担国有资产出资人职责。金融类企业的国有资产由财政部管理,但未明确财政部为出资人,出资人到位的问题未完全解决。
在2004年中央汇金投资公司用450亿美元国家外汇储备为中国银行、中国建设银行注资之后,国有商业银行股份制改革进入了一个新阶段。国有商业银行一系列股份化措施的推出,使出资人问题变得更为复杂。财政部、中央汇金投资公司以及参股国有商业银行的国有企业,成为事实上的国有商业银行的共同出资人。基于这种情况,今后国有商业银行出资人制度的改革可以设想为,改变过去政府对国有商业银行的单一直接控制,分散国有股权投资主体,建立多元化出资人制度。今后,如果国家继续向国有商业银行注资,应按照资金来源明确出资人,不能笼统地称为国家投入。在多元化出资人框架下,政府应鼓励和引导有实力的大型国有企业、特别是熟悉资本运营并建立了现代企业制度的国有企业参股国有商业银行。
(二)国有商业银行产权结构改革设想。国有商业银行法人治理结构的完善必须以产权改革为前提。在确保国家控股的前提下,通过公开招募法人股、有条件地吸收国际先进的外资银行和个人参股,建立国有商业银行多元化和社会化的股权结构。同时,明确所有者、经营者与其他利益关联者之间的责权利关系,使所有出资者收益共享、风险共担,从而形成具有一定刚性约束的资本经营机制。
产权结构改革可以分三步走:第一步,公司化阶段的治理结构,即对国有商业银行实行公司化改造。在补充国有商业银行资本金的基础上,组建国有独资公司,设立董事会、监事会和管理层。在此过渡阶段,银行要大力降低不良贷款余额和比率,通过发行次级债券等形式来优化资本资产结构,降低经营风险。第二步,股份化阶段的治理结构,即逐步引入内资和外资机构投资者,由国有独资银行转变为股份制银行,由财政部、中央汇金投资公司代表国家行使对银行国有资本的所有权和控制权,董事会由相关利益主体组成,并吸纳外部独立董事参与董事会。第三步,上市阶段的治理结构,即银行通过国内或海外上市,引入个人投资者,实现股权多元化,同时,国家以期权方式释放部分股权给银行职员,达到激励目的。伴随着股份制改造和上市的完成,国有商业银行将转变为具备现代公司治理结构的国家控股股份制商业银行。
(三)国有商业银行治理机制改革设想。公司内部治理机制的改进和创新也是国有商业银行治理改革的重要议题,其中最主要的是组织架构和制约机制的建立与完善。
1.健全国有商业银行的治理结构和组织架构。首先,应建立贯穿整个银行机构的战略目标和价值准则,做到“有所为、有所不为”,不断提升自身持续的竞争优势。要按照公司治理原则调整组织结构,区分权力,界定责任,建立科学有效的控制体系,确保决策目标的实现和运营效率的提高。在决策层面上,作为最高权力机构的股东大会应充分体现大多数股东的所有者权利;在执行层面上,应该对各业务和职能部门的组织架构进行重组,通过机构再造力求各岗位管理人员和雇员各有其位、各司其职。
2.建立有效的制衡与激励机制。公司治理的基本特征是构建有效的制衡与激励机制,其核心任务是要降低代理人(行长及其他管理人员)的代理成本,提高代理效率,防止“内部人控制”现象出现。为此,可通过在股东大会、董事会、监事会等高级管理层之间建立分权制衡、互相合作的机制,强化对公司规范运作的内外部监督,解决“内部人控制”问题;通过建立个人所得与公司业绩和个人业绩相联系的激励机制,解决代理效率问题。同时,还要注意保持这种激励机制与银行战略目标、管理环境和企业文化的一致性。
3.培育良好公司治理结构的生成环境。国有银行治理结构的健全和完善需要包括金融监管、法律环境、金融市场等多种因素的配合。应逐步完善与公司治理结构相适应的监管规则,并将公司治理因素引入金融监管部门的监管。监管部门可通过提供培训、建立引导项目等方式,引导董事会和经理层较好地履行职责,必要时也可通过道义规劝和强制命令施加影响。要加快发展资本市场的步伐,创造良好的竞争环境。资本市场的约束作用主要体现为商业银行的股东可以通过资本市场股权转让方式来解决委托代理关系;良好的竞争环境可以为客户选择银行提供保障,从而有效地约束银行的治理行为。
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