20世纪80年代以来，作为典型福利国家之一的英国意识到过于慷慨的社会保障待遇和人口老龄化会给政府造成沉重的压力，开始逐步推进社会保障制度改革，特别是在养老保险体系改革方面成功地实现了从以国家保障为主、现收现付的模式向以自我保障为主、完全积累的模式的转变，引起了世界各国的广泛关注。

一、英国补充养老保险制度架构

早在18世纪英国就已经开始建立养老保险制度，是世界上最早建立补充养老保险的国家之一，也是率先实现从现收现付制向完全积累制转变的国家之一。经过近二十年的改革和演变，英国现行的养老保险体系包括三个层次：第一层次是由国家举办的基本养老保险；第二层次是由雇主或其他社会团体举办的职业年金；第三层次为职工或自雇者为其个人养老建立的个人年金。国家提供的基本养老金过去是统一的固定金额，每年根据物价指数进行调整，符合条件的退休者均可全额领取，但从1999年4月后英国政府引进了最低收入保障金的机制（当年每周75英镑），要经过收入审查后方能领取。资金来源于雇主和雇员共同缴纳的国民保险缴费。与此司时，为了保证参保者尽快从旧制度转入新制度，并保证各类退休者的基本生活，英国政府在改革之初即将改革前后国家提供的基本养老保险一分为二：一是现行的国家基本养老金（State Basic Pension）；二是国家收入关联养老金（State Earnings-re—1ated Pension Scheme，简称SERPS）。没有职业年金或个人年金且收入超过政府确定的最低收入标准的雇员都必须参加国家收入关联养老金制度，其待遇按其缴费收入的20%计发，资金也来源于雇主和雇员共同缴纳的国民保险缴费。按照英国最新立法，从2002年4月起，国家收入关联养老金改称国家第二养老金（State Second Pension，简称S2P）。从2007年4月起，国家第二养老金尽管缴费仍与收入挂钩，但待遇将按统一的固定金额计发，不再与缴费收入挂钩，其目的在于促使中高收入者尽快从国家养老金制度转入职业年金或个人年金制度。

在英国，职业年金由雇主在自愿的基础上为其员工提供，非常灵活，既可以建立一个计划，也可以建立多个计划，雇员也可以自由选择。职业年金计划既可以实行缴费基准制，也可以实行受益基准制，近年来雇主为了规避风险，纷纷对新雇员实行缴费基准制。归纳起来，目前主要有五类计划：一是为未退出SERPS者建立的、实行受益基准制的补充养老金计划，其待遇直接与参保者退休前工资挂钩；二是为未退出SERPS者建立的、实行缴费基准制的补充养老金计划，其待遇直接取决于缴费及其投资收益的多少；三是为退出SERPS者建立的、实行受益基准制的补充养老金计划，其待遇直接与参保者退休前工资挂钩，但不得低于SERPS所提供的待遇；四是为退出SERPS者建立的、实行缴费基准制的补充养老金计划，其待遇直接与缴费及其投资收益的多少挂钩，其缴费不得低于因为退出SERPS后政府抵扣的国民保险缴费；五是为退出SERPS者建立的混合补充养老金计划，一种是既有最低待遇要求又有最低缴费要求，另一种是待遇的确定既与缴费及其投资收益挂钩，又与退休前工资挂钩。从补充养老保险计划的法律基础来看，可以分为两类：一类是以信托法为基础的信托制，绝大部分英国补充养老保险计划实行的是信托制，即由信托人进行管理；二是以合同法为基础的契约制，委托第三者进行管理。一些小公司或自雇者实行契约制，可以适当节约管理成本。

不同的职业年金计划，其缴费一般由雇主承担，但缴费率可能会受到雇主经济效益的影响而有所不同；雇员也可能承担部分缴费，但最多不得超过本人年收入的15%。待遇水平在不同的计划之间存在较大差异，但最多不可以超过退休前收入的2/3。退休年龄与领取国家养老金的规定一致，提前退休者一般也会适当扣减其职业年金。参加职业年金计划并缴费满2年后方可以领取职业年金。

在英国，雇员和自雇者都可以自愿建立个人年金。雇员甚至可以将个人年金计划作为雇主提供的职业年金计划或SERPS的替代计划。个人年金待遇水平的高低完全取决于个人缴费及其投资收益。在缴费方面实行按年龄累进缴费制，如在35岁时其缴费率为缴费收入的17.5%，到61-74岁其缴费率可以达到其缴费收入的40%。缴费收入有最高限额，这一限额根据国民收入增长和通货膨胀情况逐年进行调整。一般来说，不能同时参加个人年金计划和职业年金计划，但是参加职业年金计划的雇员可以根据个人意愿和承受能力在税收政策许可的限额内追加缴费，交由职业年金计划管理者单独管理。

据英国全国养老保险基金协会统计，截止2001年底，全国实有11.9万个职业年金基金（其中超过1000个会员以上的基金只有1600个）；约有57%的男性职工和56%的女性职工参加了职业年金计划；基金总资产达到7000亿英镑，占其GDP的比重超过80%。个人年金计划覆盖约1000万劳动人口，25%的男性职工和15%的女性职工参加了个人年金计划。

二、英国补充养老保险基金的经营管理

如前所述，英国大部分职业年金计划实行信托管理。一旦某个企业或公共机构决定为其职工建立职业年金计划，就要先建立相对独立的信托机构，并成立由4至5人组成的信托人理事会，由信托人理事会负责职业年金基金投资运营的决策和管理工作。至于基金的缴费比例、方式以及待遇支付标准由雇主在国家法律许可的范围结合本身的经济实力以及雇员的意愿、工资标准等确定。

职业年金信托机构必须建立严格的内部治理结构，这主要表现在以下几个方面：一是信托人理事会一般由雇主、雇员以及咨询公司、投资公司等多方面的代表共同组成，对基金的管理进行独立、公正的决策；二是信托人理事会必须一切服从于受益人的利益，即保证基金的保值增值，不得受制于雇主的意愿，不能利用基金为信托人自身谋取利益；三是信托人理事会必须定期向雇主和受益人报告基金的收支和投资运营情况。

从管理结构来看，英国职业年金行业的管理分工非常细致，且相互制约，较好地保证了基金的安全和保值增值。具体来说：一是信托人理事会负责基金投资和管理的决策，日常行政管理工作（如待遇支付、起草年度报告等）由理事会下设的办事机构负责（通常依附于企业的某个内设机构如人力资源部门），甚至有些信托人理事会根本不设具体办事机构，直接将日常管理工作委托给独立的金融服务机构进行管理。二是受信托机构的委托，独立的咨询机构为基金分别提供精算、投资方面的建议，如选择什么样的投资机构和投资产品；在现有待遇标准下需要多少缴费等等，咨询机构按市场价格收取咨询服务费。三是受信托机构的委托，独立的投资机构为基金提供投资管理服务，如针对不同性质的基金设计不同的投资组合，并相应地收取投资管理服务费。四是受信托机构委托，独立的银行或其他储蓄机构为基金提供资金托管服务，收取相应的托管服务费。

个人年金计划和一部分较小规模的职业年金计划以合同法为基础实行契约制，全权委托投资公司、保险公司或其他独立服务机构进行管理，提供一揽子服务即日常行政管理、精算和投资服务等全部由受托方负责。

英国的补充养老保险基金投资决策和管理机制非常灵活，有多种形式可供选择。在投资决策方面，信托人理事会既可以简单地确定一个可供参照的投资收益率，全权委托投资机构就资产配置进行具体决策，也可以将基金分解成几块，分别按照不同的投资收益基准委托投资机构进行投资，并由投资机构在其所管基金范围内进行具体的资产配置选择。在投资管理方面，信托人理事会既可以自己直接管理，也可以全权委托第三方进行管理；既可以委托专家管理，也可以委托投资机构管理；既可以委托一个投资机构管理，也可以委托多个投资机构管理。正是由于上述原因，早在20世纪70年代，补充养老保险基金就已经成为英国股票市场上的重要机构投资者。据统计，截至1999年，英国补充养老保险基金约有70%的基金投资于股票市场，其中投资于英国股票市场的基金超过50%，持有英国股票市场上约20%的股票，是仅次于保险公司的第二大机构投资者。

三、英国政府对补充养老保险的宏观调控

英国政府对补充养老保险的宏观管理也经历了一个逐步完善的过程。现行的宏观管理主要包括法律法规体系和行政监管体系。

英国现行的补充养老保险法律法规体系非常完备，如养老保险法、信托法、合同法、金融服务法等等。这些法律都从不同的侧面对补充养老保险计划及基金的管理作出了明确的规范，如养老保险法从受益人的角度对保险计划的设立及基金筹集、待遇计发等方面做了具体规定，而信托法则对信托机构的治理结构做了具体规定，金融服务法则对基金的精算服务和投资咨询、管理等活动做了具体的规定。涉及到基金的重要政策包括：一是经税务机关批准设立的职业年金计划或个人年金计划，个人缴费免征个人所得税，企业缴费免征公司所得税，但企业给未经批准的年金计划缴费视同企业支付给雇员的工资处理。投资收益也免税。当然除对一次性支取的年金给予免税以外，受益人退休后领取的津贴要与其他收入合并计征个人所得税。二是最低资金积累要求（Minimum Funding Requirement），即基金的资产价值不能低于基金的负债，以确保在受益人退休时能够及时获得雇主事先承诺的年金。三是基金投资要坚持“谨慎人”的投资原则，可以进行多元化投资，但投资于本公司的股票不得超过本公司股票的5%。四是对主动退出SERPS而参加职业年金或个人年金对其缴纳的国民保险费给予适当的抵扣，以调动人们积极参加补充养老保险计划。

补充养老保险的行政监管体系的基本特点是“各管一段”。在英国，涉及补充养老保险政策和监管工作有多个政府管理机构，各部门之间的责任和分工非常明确：就业和年金部负责补充养老保险政策的研究制定和贯彻落实；职业年金管理局在业务上挂靠就业和年金部，负责从信托机构和受益人的角度对职业年金计划进行日常监督管理；财政部负责补充养老保险涉及财政、税收和金融投资方面的政策；金融服务管理局在业务上挂靠财政部，负责从金融投资服务角度对补充养老保险基金的投资运营和资金活动进行日常监督管理，目的在于保障投资者的利益，同时还负责个人年金计划的日常监管；税务局则按照政府的财政税收政策从税收的角度对补充养老保险基金进行税收监督管理，并负责具体的税收征免工作。

四、启示与借鉴

（一）补充养老保险的“补充”作用要重新认识。从英国补充养老保险的发展过程来看，在初期是一种补充形式，但到后期已经成为国民养老保障的主要手段之一。目前英国国家基本养老金的平均替代率只有18%，对于已经退出SERPS的职工，其退休收入主要来源于补充养老保险计划。就我国养老保障的现状来看，由于补充养老保险既不需要政府直接介入具体的经营管理工作，更不存在政府财政兜底的问题，只需要政府进行必要的宏观监管和政策引导。因此，大力发展补充养老保险对于政府来说是一种最经济的养老保障方式。我国应尽快明确补充养老保险的地位，并制定相关的法律法规，特别是在考虑与基本养老保险衔接的条件下尽快出台补充养老保险具体实施办法。

（二）赋予受益人选择的权利可能会更有利于养老保障机制的转变。经过十几年的努力，英国政府已经成功地实现了从以政府保障为主到以补充养老保险为主的转变，目前正在引导其补充养老保险实现从受益基准制向缴费基准制的转变，即从单位承担风险到个人承担风险的转变。在如此短的时间获得成功的一个很重要的原因就是赋予了受益人的选择权，即：既可以继续留在政府提供的SERPS，又可以退出SERPS参加各种补充养老保险，而且给受益人提供一个明确的信号：SERPS提供的待遇水平相对于补充养老保险来说是逐步下降的。目前，我国基本养老保险替代率居高不下，确保当前发放在很大程度上依赖于财政补贴，基本养老保险个人账户的空账也使得未来的支付风险仍然悬而未决。为了尽快给基本养老保险“消肿”，大力发展补充养老保险，赋予人们在基本养老保险个人账户和补充养老保险之间的选择权是必要的。

（三）限制小规模补充养老保险计划的发展，以降低管理费用。英国政府对补充养老保险计划的形式及覆盖人群等基本处于放任自流的状态。从其现有的职业年金计划数量可以看出，98%以上的计划参保人数在1000人以下，甚至有的计划只有2人参保。经济学家普遍认为，这种过于分散的小规模职业年金计划存在规模不经济、管理成本过高的问题，实际上对受益人是不利的。因此，在发展我国的补充养老保险过程中，要注意对补充养老保险计划参保人数有最低人数限制，并对低于最低参保人数的单位或个人按照一定的规范委托第三方（如金融机构或投资管理机构）实行合并管理（包括行政管理和投资管理）。

（四）建立职责分工明确的政府行政管理体系是保证补充养老保险基金健康发展的重要环节。我国有必要借鉴英国经验，尽快明确有关部门在补充养老保险事业发展中的行政管理职责，以避免相互推诿、扯皮。目前可以考虑，补充养老保险政策由社会保障部门制定，并成立专职的职业年金监管机构（实行垂直管理）挂靠社会保障部门负责职业年金计划的监管，如维护受益人权益、年金计划内部治理结构等等；财政、银行有关部门负责补充养老保险基金管理（主要是投资管理）以及个人储蓄性养老保险（因为个人储蓄性养老保险实际上是一种典型的金融投资活动）的政策制定，相关的金融监管部门（如证监会及中国人民银行即将成立的银行监管局）负责具体的金融投资活动的日常监管。