近几年,地方财政平衡呈现出基础脆弱的境况。一方面增收的潜力不大,可用财力增不上去,而面对的是各项事业的超前发展,造成庞大的财政支出居高不下,旧的收支矛盾没有解决,新的收支矛盾又出现,长期下去,财政负担越来越重,势必形成入不敷出,寅吃卯粮的后果。走出困境的办法是从节减支出上狠下功夫,即把好“四个定位”,建设新型的、没有弹性的支出机制。
第一,财政供给范围的定位。即解决财政负担过多,减轻财政不合理负担的问题。首先,要按照转变政府职能,建立公共财政的要求,积极协调有关部门,对事业单位重新进行一次界定。要加快事业单位改制改革的步伐,特别是对那些具有公益性、经营性“双重属性”的单位,如科研单位、体育场馆、医疗机构等,重新界定公益程度,合理确定财政供给比例。对能走向市场的坚决推向市场,鼓励其创收,能改制为民营的尽快改为民营。2001年3月,济南市财政局积极配合有关部门,重点抓了“济南市建筑研究设计院”、“济南市旅游建筑设计院”的改制,由事业性质改为民营。经过一年多的运行,“两院”经济效益大幅度提高,职工收入均增长2—3倍。对各类社团的组织如学会、协会、研究会、培训中心、活动中心、报社、杂志社、幼儿园等,应全部退出财政供给范围。要积极配合有关部门剥离机关后勤服务机构,如政府办的宾馆、招待所及其它经营性单位,下决心把这些有经营收入的单位推向市场,与政府彻底脱钩,成为独立的企业法人,实现自收自支企业化管理。
第二,人员编制定位。一个部门或单位人员编制要控制在科学合理的范围内,不是特殊的专业人才或非增不可的绝对不能突破编制指标。目前,人员编制超编已经是个“老大难”问题,有些县、乡单位,即使政府机构改革中减了一部分人,但时间一长,“超编”人员又陆续“重返岗位”,根治这个“顽症”的关键是痛下决心。首先,财政部门要积极配合有关部门,开展定期的监督检查,重点是政府机构改革后,压减的人员真正减了没有,不再增加编制的措施落实了没有?其次,发挥财政手段,实行“编制、经费”和“财政、单位”两个双向控制,即:对超编人员,财政一律不再安排经费,对机构改革后擅自增加人员的单位,实行“增一罚一”,擅自增加一个人,财政部门即扣减该单位一个人的经费。坚决纠正过去那种“雷声大,雨点小”,该罚不罚,默认求全的做法。
第三,经费包干定位,完善部门预算制度。“经费包干”的含义很明确,有多少钱花多少钱,有一个量财而行的硬指标。突破这个指标,就会造成入不敷出。部门预算制度作为一种比较可行的预算节支手段,在定员定额等管理中发挥了作用,但不尽完善,对行政事业单位的支出增长仍然起不到遏制的作用。因此,在实行部门预算的基础上,要对部门、单位的经费实行“包干使用”。具体分四种形式:一是对财政全额拨款单位,实行经费总额包干,在科学核定公务经费定额,核实编制内实际工资的前提下,将正常的经费全额包干给单位,由单位内部安排。超支不补,节约归己。二是对财政差补单位,实行工资总额包干。将工资总额一次性包干给单位自行管理,除政策性增资外,增人不增资,减人不减资。三是进行会议改革。各预算单位的会议在严格控制与会人数的基础上,可将伙食费直接发放给与会人员,会议不安排统一就餐。四是对其它经费的改革。对差旅费、接待费、电话费等,可按干部级别直接包干给个人,同时,积极探索职工福利货币化,对职工用水、电、气等补贴,“暗补”改为“明补”。
第四,支出方式定位。支出方式要选择既能保证财政资金及时到位,又能减少过多的环节,提高财政资金效益的最佳方式。今后,财政支出原则上通过两种方式进行。首先,要进一步完善国库集中支付制度,在财政统一发放工资的基础上,进一步扩大集中支付的范围,除包干经费外,其他资金一律由财政部门直接拨付到供应商或收款人。其次,积极推行政府采购制度,加强政府采购预算和采购计划的编制、执行和监督工作,全面扩大政府采购范围和规模。