时间:2020-04-25 作者:张冀湘 (作者单位:财政部综合司)
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摘要:
目前,在美国的50个州和华盛顿地区中,已有37个州和华盛顿地区发行彩票。在其他13个州,或是由于宗教势力的反对,或是由于发行方案在公民投票中未被通过,发行彩票仍未得到政府法律允许。据统计,在1999财政年度,美国的彩票发行销售额为373.66亿美元(折合人民币约3100亿元),人均彩票销售额为161美元(折合人民币约1336元)。其中,彩票发行额最大的是纽约州,为37亿美元(折合人民币约为307亿元),最少的是Montana州,为3000万美元(折合人民币约为2.79亿元)。人均彩票销售额最大的是South Dakota州,为752美元,最少的是Montana州,为34美元。
一,美国政府对彩票业实行严格管制
就全美国范围而言,彩票业至今仍然是一个有争议的行业。一方面,通过发行彩票,政府确实能够在不增加人民税收负担的情况下增加收入。而且,即使政府禁止彩票业发展,民间非法的博彩业也屡禁不止,大量资金通过这种方式流进私人腰包,政府发行彩票在一定程度上打击了私人博彩业的发展。另一方面,如果政府不加管制地任由彩票业自行发展,不仅容易产生各种利用彩票发行谋取私利的欺诈行为,而且由于彩票业与赌博业在形式上的类似性,如不严格界定,将很容易诱发赌博业的伴随...
目前,在美国的50个州和华盛顿地区中,已有37个州和华盛顿地区发行彩票。在其他13个州,或是由于宗教势力的反对,或是由于发行方案在公民投票中未被通过,发行彩票仍未得到政府法律允许。据统计,在1999财政年度,美国的彩票发行销售额为373.66亿美元(折合人民币约3100亿元),人均彩票销售额为161美元(折合人民币约1336元)。其中,彩票发行额最大的是纽约州,为37亿美元(折合人民币约为307亿元),最少的是Montana州,为3000万美元(折合人民币约为2.79亿元)。人均彩票销售额最大的是South Dakota州,为752美元,最少的是Montana州,为34美元。
一,美国政府对彩票业实行严格管制
就全美国范围而言,彩票业至今仍然是一个有争议的行业。一方面,通过发行彩票,政府确实能够在不增加人民税收负担的情况下增加收入。而且,即使政府禁止彩票业发展,民间非法的博彩业也屡禁不止,大量资金通过这种方式流进私人腰包,政府发行彩票在一定程度上打击了私人博彩业的发展。另一方面,如果政府不加管制地任由彩票业自行发展,不仅容易产生各种利用彩票发行谋取私利的欺诈行为,而且由于彩票业与赌博业在形式上的类似性,如不严格界定,将很容易诱发赌博业的伴随发展,给社会带来极大的负面效应。因此,除了宗教界反对等因素之外,就是在美国的一般民众中,对于是否应该发展彩票业的认识也很不一致。在有的州,虽然政府提出了发行彩票的议案,但是在公民投票表决时因赞成者不过半数而未被通过。正因为如此,凡允许发行彩票的州,政府都通过颁布专门法律,对彩票发行目的、彩票品种、游戏规则、发行机构的组织形式、收入分配比例、公益金使用范围等方面予以严格规范,同时明确界定彩票业与赌博业的界限,严格禁止利用彩票搞变相赌博。
二、彩票是美国州一级政府用于支持教育等特定社会公益事业发展的一种再分配手段
在美国,联邦政府没有制定有关彩票的法律。是否发行彩票,完全由州政府以公民投票的方式决定。因此,美国彩票业的发展是以州级行政区为基本单位。有的时候,州与州之间也采取联合行动,以扩大彩票发行的发行量和社会影响。
从政府收入管理角度看,发行彩票虽然可以在不提高税率的情况下获取更多可用于发展公共事业的收入。但是,彩票发行与征税不同,彩票发行不是依靠政府的强制和公民的义务,而是很大程度上依靠了彩民对发展彩票业的理解与支持。彩票业发展能否成功,取决于它能否融汇在人们的日常生活之中,取决于彩票发行所获公益金能否有效地用于发展与人民利益密切相关的社会公益事业。因此,为了获得人民的支持和积极参与,美国各州政府都选择教育、环保等一些与人民生活密切相关,并且人民在日常生活中能够普遍切身感受到好处的特定公益事业作为彩票发行收入的使用对象。如乔治亚州的彩票法在1993年公民投票表决时虽然仅以51%的微弱多数通过,但是,由于该州彩票发行目标明确,加之州长亲自出马进行宣传,以及彩票公司卓有成效的经营活动,使得彩票业的发展深入人心。该州的彩票发行量自1994年以来逐年迅速扩大,1999年的彩票发行收入已达20.34亿美元,年人均购买彩票的金额达272美元。截至1999年底,该州通过发行彩票为本州教育事业筹措资金达31.8亿美元,折合人民币约264亿元。民意测验也表明,赞成发展彩票业的比例已上升为75%以上。
三,政府对彩票发行实行垄断经营
在美国,法律允许发行彩票的有37个州,而法律允许经营赌博业的只有两个州。赌博业一般是由私人企业经营,政府以控制特许权和高额税收的方式实行严格管制。与赌博业不同,政府对于彩票业实行的则是公营企事业单位垄断经营。其组织机构大致分为两种类型:
一种类型是组建成类似我国事业单位的彩票发行机构,如“加尼福利亚州彩票委员会”和“罗得岛州彩票委员会”。这两个彩票委员会都是由州政府创办的公营机构。《加尼福利亚州彩票法》第十五款规定:“加尼福利亚州彩票委员会由州政府组建”。“彩票委员会由州长任命的五人组成,这些人员的任命应征得参议院同意”。在这五人中,“来自同一政党的人数不能超过三人”,“其中至少应有一名具有从事五年以上法律事务的律师和一名注册会计师”。“彩票委员会拥有确保其实现彩票发行目标的经营管理权利。彩票委员会的所有决策必须符合政府彩票的性质,有利于促进和保证彩票经营管理活动的公正、公平、诚实、安全。彩票委员会应确保彩票促销的广告宣传符合有关反虚假广告法的规定”。“彩票经营应以获得最大净收入用于公共教育事业为目标”。
另一种类型是组建成公司的彩票发行机构。如乔治亚州州政府组建的“乔治亚州彩票公司”。根据《乔治亚州教育彩票法》第50-27-2款规定:“彩票发行是一种企业性质的经营活动,州政府应组建乔治亚州彩票公司,并赋予其充分的经营自主权利”。“乔治亚洲彩票公司应按照为公众持续提供娱乐、获取最大收入、不受政治干预和诚实、体面的原则经营管理彩票业”。“乔治亚洲彩票公司应对州政府和公众负责。该责任将通过建立审计制度和报告制度来保证”。该法还对彩票公司的管理体制、经营自主权、游戏规则制订、预算报告制度、审计制度、发行收入管理等作出明确规定。
四、规范管理是保证我国彩票业健康发展的关键
我国从1987年开始进行利用彩票支持社会福利事业的探索,截止到1999年,我国累计发行彩票503亿元,共筹集了120亿元社会福利基金和36亿元公益金,用于建设和资助了8万多个社会福利项目,支持了实施奥运争光计划和全民健身纲要以及举办大型运动赛事等社会公益事业。目前,我国已拥有2万多从业人员的彩票发行、销售队伍,彩票的年发行量从1987年的1740万元上升到1999年的144.44亿元。但是,与世界彩票业的发展水平相比,我国仍有很大差距。1998年,我国的彩票发行量约为11亿美元,人均0.44美元,在世界上分别排第19位和第77位,这也说明我国的彩票市场发展潜力巨大。特别值得注意的是:随着电脑彩票的崛起和彩民接连不断中大奖的示范效应,目前彩票已开始成为我国社会舆论关注的热点,我国彩票业的发展正进入到一个发行规模迅速扩张的新阶段。
根据美国彩票发展的历史经验与教训,我认为:与美国相比,我国目前彩票市场发展的差距主要不在于技术上,而在于管理上,在于我国目前的彩票管理体制很不规范,具体表现在以下四个方面:
1、彩票管理法规制度不统一。由于彩票具有博彩性,世界上凡发行彩票的国家,都制定了统一的彩票法规。我国现行法律禁止一切形式的赌博,彩票虽然不属于现行法律禁止的赌博范围,但没有颁布专门的法律,对彩票的性质、目的、发行原则、违规行为的认定和处罚等作出明确规定。实践中,除了党中央、国务院以及人民银行、财政部为解决某些具体问题发布的一些通知外,彩票发行销售活动所依据的主要是民政和体育两个主办部门自行制定的管理制度,两个部门制定的管理制度不仅原则过强,而且差别很大。民政和体育部门在彩票市场上既是运动员,又是裁判员,使得财政部门监管和规范彩票市场往往流于形式,难以对彩票发行销售中的违规行为进行有效查处。
2、彩票发行销售中“政事不分”。美国彩票业发展的经验说明,“公开、公平、公正”是彩票业健康发展的基本原则。实行这一基本原则,必须规范彩票市场的活动主体,即独立于行政权力部门的、权责利统一的彩票发行与销售机构。从我国目前的情况看,彩票发行销售实行的是一种事业单位体制。但是,在省级以下的地方政府特别是县级政府,民政、体育管理部门往往直接参与彩票的销售活动。有的(包括省级)彩票主办部门甚至直接组织建立“彩票设备投资公司”、“彩票销售代理公司”,进行与彩票相关的投资或销售活动,从中分享彩票发行费用,把彩票发行销售活动作为本部门的“创收”途径。结果,在部门利益的驱动下,有的地方彩票主办部门不惜采取各种手段阻止非本部门系统彩票的扩大发行与销售,搞行业内的不正当竞争。有的地方彩票主办部门不惜筹措上亿元资金,在电脑彩票网络方面盲目投资、重复建设。可以说,正是由于彩票发行销售活动中的“政事不分”,才造成了我国目前彩票市场混乱且难以统一规范。
3、彩票发行收入管理不透明。美国彩票业发展的实践表明,提高彩票发行收入管理的透明度,保证彩票公益金的有效使用,是防止彩票发行销售中出现营私舞弊现象,取信于民,促进彩票业健康发展的根本措施之一。从我国目前情况看,提高彩票发行收入管理透明度问题至今还没有引起足够重视。在有的政府部门,彩票公益金使用往往被视为本部门的权利,总是以各种理由回避财政的监控,抵制对彩票发行收入实行财政专户管理。彩票公益金的使用也没有建立规范的预算、审计、报告制度。彩票资金的运作透明度不高,出现了违规发行、返奖中作弊、挪用彩票发行资金等严重问题。一些地方民政、体育部门占用、挪用彩票发行费和彩票公益金搞部门奖金福利、补充办公经费、修建楼堂馆所的现象也屡见不鲜。
4、彩票发行主办部门职责不清。目前,国务院对彩票发行主办部门在彩票发行方面的职责作了规定,但在如何规范本部门在彩票发行销售中的行政管理,如何规范本系统彩票发行销售机构的经营行为,如何保证本部门彩票公益金及时足额缴入财政专户,如何保证彩票公益金的有效使用等行政管理责任方面,并没有作出统一明确的规定。或者说,作为彩票发行销售活动管理主体的政府主办部门虽然拥有明确的彩票发行权力和彩票公益金使用利益,但与之相关的责任不清楚,权责利不统一。结果,实践中容易造成彩票发行销售活动中的主办部门行政管理“缺位”,甚至引发彩票主管部门与彩票发行主办部门之间的矛盾。
需要强调指出的是:即使在美国,彩票业也是一个有争议的、受到政府严格管制的特殊行业。在我国,尽管近年来彩票市场中屡屡出现因组织不当、机构违规等原因造成社会动乱的地区性事件,但规范管理问题至今还没有引起足够的重视,如不尽快扭转这一局面,彩票市场越发展,其负面作用的风险将会越大。因此,在现行体制暂时不变的情况下,近期内政府应突出抓好“规范管理”问题,只有管理规范,彩票业才可能健康发展,真正发挥支持我国社会公益事业发展的积极作用。
根据以上分析,我认为,规范管理的基本思路可以归纳为24个字,即:统一法规制度(当务之急是尽快发布统一的《彩票发行与销售管理办法》、《彩票发行销售机构财务管理办法》、《彩票公益金使用管理办法》),明确管理职责(特别是明确彩票发行主办部门在规范彩票发行销售行为、保证彩票公益金及时上缴和公益金有效使用方面的职责),整顿市场秩序(核心是规定政府部门不得参与彩票销售经营活动和实行彩票销售许可证制度),资金专户管理(重点是严格按照“收支两条线”的原则对彩票发行费用和彩票公益金实行财政专户管理)。
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