时间:2019-08-22 作者:高娃 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
近年来,随着我国地方政府事权及支出责任不断增加,地方政府债务自2008年应对国际经济危机以来不断攀升。据财政部公布的数据显示,截至2015年末,各级地方政府债务总额已经超过16万亿人民币(约合2.39万亿美元),地方政府债务累积达到89.2%。2016年年末我国地方政府债务余额限额将接近17.2万亿,其中,专项债务余额限额6.48万亿元,地方政府一般债务余额10.7万亿元。地方政府在投融资过程中,由于缺乏相关法律、制度的规范,也没有严格的审批流程、完整的配套规划和科学的风险控制及预警体系,如何保证地方政府债务的健康可持续发展成为亟待解决的问题。本文通过对债务管理较为成熟且有代表性的美国、日本地方政府体系进行剖析,以期为我国建立地方政府债务管理体系提供借鉴。
美日地方政府债务管理模式
(一)美国地方政府债务管理模式
美国市场经济高度发达,早在二战后,美国就通过发债振兴本国经济,促进社会发展,也是世界上发债量最大的国家。由于美国是联邦制国家,地方政府发行债务不受中央政府的影响。近年来,美国地方政府债券量呈现增长趋势(见图1)。
大多数美国地方政府都实现了复式预算,即:一般预算(Operating Budget)和资...
近年来,随着我国地方政府事权及支出责任不断增加,地方政府债务自2008年应对国际经济危机以来不断攀升。据财政部公布的数据显示,截至2015年末,各级地方政府债务总额已经超过16万亿人民币(约合2.39万亿美元),地方政府债务累积达到89.2%。2016年年末我国地方政府债务余额限额将接近17.2万亿,其中,专项债务余额限额6.48万亿元,地方政府一般债务余额10.7万亿元。地方政府在投融资过程中,由于缺乏相关法律、制度的规范,也没有严格的审批流程、完整的配套规划和科学的风险控制及预警体系,如何保证地方政府债务的健康可持续发展成为亟待解决的问题。本文通过对债务管理较为成熟且有代表性的美国、日本地方政府体系进行剖析,以期为我国建立地方政府债务管理体系提供借鉴。
美日地方政府债务管理模式
(一)美国地方政府债务管理模式
美国市场经济高度发达,早在二战后,美国就通过发债振兴本国经济,促进社会发展,也是世界上发债量最大的国家。由于美国是联邦制国家,地方政府发行债务不受中央政府的影响。近年来,美国地方政府债券量呈现增长趋势(见图1)。
大多数美国地方政府都实现了复式预算,即:一般预算(Operating Budget)和资本预算(Capital Budget)。其中,一般预算支出用于核算工资、服务类支出、债务利息支出,其收入来源主要是税收、收费、使用费、政府间援助等。地方(或州)的预算赤字指的一般预算发生的赤字。由于收入和支出的时间差导致赤字发生时,多数政府会通过短期借债(或融资行为)来满足现期支出需求,而用未来的收入进行偿付。具体做法有:
1.按照美国各州相关法令的要求,市政债发行必须满足预算平衡条件。此外,美国地方政府债务风险采取自主立法控制,控制指标的区间有差异但不拘泥于GDP。美国债务风险控制体现在其市政债券的发行策略中,分三个阶段进行。首先是通过法律控制债券的年度发行上限,实现发债的均衡性。其次是通过法规约束地方政府的举债行为,表现在:一方面,通过立法限制地方政府部门的借款权。2008年底,美国有47个州宪法或法规允许州发行一般责任债券,州及地方政府发行债券特别是一般责任债券,必须经听证、公决、议会或镇民代表大会的批准。另一方面,设置地方财政监控指标控制政府债务规模以遏制地方政府无节制举债现象,美国许多州通过立法设置偿债能力指标对市政债券(主要是一般责任债券)的发行规模进行限制,常用的控制指标有:偿债率(债务支出/经常性财政收入)、人均债务(债务余额/当地人口数)、人均债务收入比(人均债务/人均收入)、负债率(政府债务余额/GDP)。由于联邦制的政治体制,美国在发行债券的审批与管理上,各州均具有很大的自由裁量权,无需获得联邦政府的审批。当然,由于各州的实际情况不同,不同州之间对发行市政债券的法律规定也存在一定的差异,是否发行市政债券的决定权、程序及其责任也会有细微区别。
2.市政债的发行及销售过程中必须聘请金融顾问协助进行规范。如协助发行人发售债券、募集资金以及设计、定价相关产品等,并提供地方政府债券的结构、确定发行时间、具体条款等事务的咨询服务。
3.在地方政府债务监管方面,建立以美国证监会为集中监管核心,美国市政债券法规制定委员会、美国证监会市场监管部的市政债券办公室等自律组织为主的相对独立监管体系。前者负责授权后者制定有关市政债券的规则以及约束市政债券相关参与人行为规则和信息披露义务(美国市政债券发行方只有在进行了规定时期的持续的信息披露,承销商才能够对该债券进行购销活动)。
4.建立相互独立的评级机构。在综合分析债券发行人内外因后对其信用进行评估,判断其还债能力和付息意愿。评级机构之间根据发债人当地宏观经济背景、债务结构、财政状况、财经纪律以及现金流等指标综合对地方政府进行评级。
5.各州对市政债券设置风险预警制度,预防地方债务的违约风险。美国各州实行风险预警制度,通过对地方政府的财政状况进行审查来明确其债务风险水平,并按照风险水平对地方政府进行排序。
6.建立地方政府破产机制。《美国破产法》第九章规定“市政当局债务的调整,通过允许无力偿还债务的地方政府申请破产保护程序。”该法案适用对象为符合法律要求的市政当局,不仅包括市、县、镇一级地方政府,还包括学区、公共区域等,以及诸如桥梁、高速公路等收费运营主体,但不包含州政府。破产保护给地方政府提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间,避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环,最终得以度过危机。地方政府破产在保护债权人利益的同时,还必须保证政府有提供公共服务的能力。美国地方政府破产制度实施70年以来,已挽救了600多个地方政府。
7.建立市政债券保险制度。美国通过成立相关金融担保保险机构来保障市政债券的偿付,发生违约时,保险公司代投保债券支付利息。市政债券保险制度在一定程度上也提高了其信用等级。
(二)日本地方政府债务管理体系
日本的地方财政在社会发展中发挥着非常重要的作用,体现在以下两个方面:第一,从2010年日本中央政府和地方政府支出情况来看,国民净总支出和地方政府支出减去重复部分为150.479万亿日元;其中中央支出61.9729万亿日元,占全部支出的41.2%;地方支出约为88.5061万亿日元,占全部支出的58.8%。地方政府的重要性显而易见。第二,从2010年日本中央政府和地方政府收入上来看,中央税收和地方税收合计约为85.3894万亿日元。如果将中央和地方税收分别计算,中央税收总额为45.8309万亿日元;地方税收总额为39.5585万亿日元。中央税收占总数的53.7%,地方税收收入占总数的46.3%(见图2)。有人认为基于日本地方政府发挥的作用巨大,地方税的比重有待提高;但事实上,46.3%这个数字是一个指标,日本地方政府实际上确有明确的权力征税。
从图2可看出,通常地方债券是作为资本支出的一部分(与建筑工程有关的支出)。日本国内债务分为两种:普通会计债(为筹集财政资金而发行的债券,由地方税、地方交付税等一般性财政收入来偿还)和公营企业债(地方公营企业为筹集公益项目建设资金或置换高成本存量债务而发行的,由发债企业的营业收入作为还本付息的资金来源)。日本地方债券在日本发挥着越来越重要的作用,逐步替代了日本中央政府债券。近年来,日本很多地方政府借助地方财政坚实的信誉成功地发行了期限多样的公募债券(见图3)。
日本地方政府债务管理主要围绕着两个主要的目标来制定,确保政府债务融资顺利平稳和最大限度地减少中长期融资成本。其安全性由中央政府通过一系列的管理和检查系统、财政制度控制以及对地方政府债券赎回的支持等来确定,并以国家相关法律为依据,具体包括:
1.地方政府债券到期偿付由中央政府进行担保支持。中央政府通过地方财政系统来确保相关地方政府债券应偿还本息的资金来源,特别是通过地方交付税(地方政府从中央政府获得的税收收入)来为当地公民提供一定水平的社会资本和行政服务。而在计算地方交付税时,也将地方政府债务本息包含在地方财政基本需求总量中。即:地方政府获得的地方交付税总量=地方财政基本资金需求(包含到期地方政府债券还本付息金额和提供一般行政服务的成本)-地方财政基本收入(地方税收收入等)。
2.中央政府对地方政府的检查和管控体系(Check and Control System)确保地方政府债券的到期偿付。一是检查体系。在该体系中分三种情况,第一种是当地方政府具备稳健的财政状况时,实行债券通知制度,即在发行债券时要通知中央政府(内务省)进行报备;第二种是当地方政府财政状况处于预警状态(即处于稳健和恶化之间)时,发债要提前向中央政府(内务省)进行咨询,得到中央政府(内务省)同意后才可以发债;第三种是当地方财政状况恶化时,其发债必须经过中央政府(内务省)审批。二是管控体系。管控体系也是通过对地方财政状况进行甄别后分别进行的。当地方财政处于稳健状态,通过建立一系列财政指标(见表1)和披露制度进行管控。当地方财政处于预警状态,通过地方政府的自主改进来努力实现稳健的财政状态,具体做法有:地方政府制定财政改进计划(需经议会通过),强制引入外部审计,定期向议会汇报计划实施进程并在每一财政年度进行公布;当计划实施没有效果时,内务省要对政策修改提出必要的整改意见。当地方财政状况恶化时,除了要强制引入外部审计外,还要应中央政府要求制定财政重建计划(需由议会通过),必要时(当地方财政管理与计划不一致时)由内务省来代为管理等一系列措施进行重建。
3.财政制度控制。日本建立了一整套财政制度体系,通过地方政府披露的相关信息检查其财政状况,并在地方政府财政严重恶化之前采取一系列的改进措施,在这一体系下,地方的居民、议会以及审计部门对地方政府、地方公营企业以及相关第三方公司存在的潜在风险进行审查,目的是通过对流量和存量的相关指标的监测来确保财政管理中长期的改善。此外,如果地方政府自建出现困难,中央政府将会采取代管等措施来确保地方政府实现重建的目标。
对我国地方政府债务管理的启示
1.尽快出台地方政府债务管理法律规范。近年来,随着我国地方政府债务急增引发的一系列问题,我国也先后出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库〔2015〕64号)等一系列管理意见,并在新预算法中将地方政府债券融资纳入预算管理。但除预算法外,其他管理意见权威和公信力不足,亟待尽快建立地方政府债券管理、发行等一系列的法律规范体系。
2.科学确定政府债务统计口径。近几年我国关于地方政府债务审计过程,都对债务统计口径进行了改进,以更全面地反映地方政府的真实状况。但当前地方政府债务口径仍需要根据我国实际情况进一步进行科学划定,从而更科学全面地反映地方政府的显性债务和隐性债务。此外,应加快政府会计改革的步伐,使用合理指标计算财政赤字也是确定政府债务统计口径的基础。
3.加强地方金融体系建设,进一步引入市场机制。日本等国家政府债务管理发展为我国提供了参考,在地方政府债务管理中,单靠中央政府或地方政府的管控是不够的,但也不能完全依靠市场机制进行调节。应通过中央与地方政府之间的协调合作来完善补充市场机制不足。在我国地方金融体系发展不均衡的情况下,金融体系作为政府债务实现市场机制的前提和基础,其建设需进一步加强,以更好地解决金融发展不均衡问题,并引入市场机制,借助市场化手段,来解决地方债务问题,实现地方政府债务管理可持续良性发展。
4.建立风险防范控制体系。在风险防范和控制方面可借鉴日本,即通过中央政府一系列的管理和检查系统、财政制度控制以及对地方政府债券赎回的支持等,确保地方举债的安全性,并通过对地方政府财政状况的检查对地方政府进行分类管理,及时发现地方政府财政出现的问题并采取措施改进。此外,还可借鉴美国编制资本改进规划,更好地实现债务内部控制,实现地方政府良性发展。
责任编辑 黄悦
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