2016年1月29日,习近平总书记在中央政治局会议上提出要“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”。纲举目张,财政是国家治理的基础和重要支柱,财政收支是贯穿政府施政全过程的神经网络。因此,在使用和管理财政资金时,各地区、各部门都应该用“四个意识”来统领工作,筑牢防范财政风险的防火墙。
缺乏“四个意识”或引致财政风险
目前,社会上有一些人,甚至一些部门、一些地区将个人利益、部门利益、地方利益凌驾在国家社会整体利益之上,认为财政资金就是“唐僧肉”,不吃白不吃、不拿白不拿,“薅财政羊毛”的心态根深蒂固,最终导致“公地悲剧”的出现,公共资源被浪费、社会整体利益受损。一些地方的政绩项目让财政部门买单,财政风险由财政部门“兜底”。一些地方和企业甚至将补贴指标变成了交易的对象,大肆叫卖,待价而沽,极大地扭曲了市场在资源配置中的基础性作用,以至于有个别地方出现了“企业不是踏踏实实干实业,而是眼睛直勾勾地盯着财政要补贴”的怪现象。一些单位和部门缺乏政治意识、大局意识,认为财政工作是财政部门自己的工作,与自己的单位和部门没有什么直接关系,热衷于要补贴、要优惠、要减免,而缺乏对财政资金从税收、收费等收入再到补贴、基金等支出去的“全生命周期”成本和绩效之间的综合考量;总认为财政资金是“天上掉馅饼”,缺乏对财政资金“前世今生”的理解和认识;认识不到财政资金都是纳税人的辛苦钱,认识不到财政问题不是简单的经济问题,很多时候更是政治问题,对新形势下政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识的认识不到位,思想意识淡漠。对于所谓的以钱生钱、脱实向虚的资金空转、“金融创新”的风险防范也做得“睁一只眼闭一只眼”,以至于一个部门、一个行业盈利时赚得盆满钵满,而亏损时却要财政资金买单,用大家的公共资金来补少数人的“窟窿”。
在一个社会当中,如果各经济主体都能“各负其责”,那么社会整体风险就会被有效分解和分担,系统性风险最终会被消弭于无形中;反之,如果各经济主体的风险都要政府买单、财政负责,青萍之末的微风也会最终酿成无法控制的飓风。如图所示,一方面,一些地方、一些单位在将风险向财政部门转嫁;另一方面,一些市场投资者在将风险向政府转嫁,最终依然是要财政部门买单。这两种深层次、制度性的风险形成和扩散机制应值得高度关注和反思。
加强制度建设牢固树立“四个意识”
国家治理和财政管理当中要通过制度建设,在部门之间的“横向层面”和央地之间的“纵向层面”牢固树立“四个意识”,推进国家治理现代化和财政可持续发展。
第一,提高预算管理的透明度绝不应该止步于“财政部门”自身。2015年新预算法正式实施之后,我国财政公开透明工作跃上了一个新台阶。阳光是最好的防腐剂,不仅要使公开透明贯穿于财政管理工作的全流程、全环节,而且凡是使用财政资金的部门都应该“晒晒账本”。财政支出越不透明,人们就越会觉得“说不清道不明”的钱大家都可以用,甚至都可以不计成本地用。财政是防范系统性风险的最后一道防线,社会各部门都有了“政治意识、大局意识”,财政部门开展工作的时候“跳出财政看财政”、守住底线,而用钱的各部门与财政管理部门之间经常换位思考,就可以有效防范系统性风险。
第二,借鉴西方发达国家经验,赋予财政部门相适应的职权,提升财政管理水平。比如,美国财政部有金融风险监管委员会,可以对金融风险进行预警和直接监管;英格兰银行的行长由财政部直接任命,财政部对于英格兰银行动用财政资金的举措拥有否决权。事实上,英美等国所谓的“财政部”(Ministry of Finance)其中天然就含有“财政、金融”的双重含义,但是我国财政部门和金融部门之间似乎泾渭分明,反而容易使金融风险特别是需要财政部门承担“兜底责任”的系统性金融风险有可能乘虚而入。概言之,防范系统性财政风险的底线是保护好全体纳税人的整体利益,但是财政部门必须获得与此相适应的职权。
第三,要适应社会经济发展的需要,创新管理模式,通过制度机制来牢固树立“四个意识”。如在推进生态文明建设当中,曾经探索财政部门出资、环保部门对各个地方的重点污染源进行实时监控。但运行的结果是监控设备出现要么是被人为损坏,要么是“污染排放时将设备关闭、排放结束时再将其开启”等种种怪现象。一些地方为了自身的经济发展,大肆排放跨域性、具有负外部性的污染,使得国家的生态文明建设措施在一些地方被架空、有令难行。为此,2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,探索对于污染排放等负外部性问题治理实行中央“一竿子插到底”的管理模式。从改革环境治理基础制度入手,解决制约环境保护的体制机制障碍,标本兼治加大综合治理力度,推动环境质量改善,助推各地区、各部门超越地区利益和部门利益,解决国家治理当中出现的新问题、新情况。
充分发挥社会制度优势防范风险
我国实行的是社会主义市场经济,公有制经济控制着国民经济的命脉,对经济发展起着主导作用。西方发达国家所得税是政府财政收入的主体,所得税当中又以个人所得税为主;而我国企业所得税占税收收入的20%左右,个人所得税只有6%左右。我国这种所得税的收入格局既与“国、家、天下”的集体主义传统文化有关,又与国企、央企讲政治的“经营观”密不可分。充分表明了我国社会主义公有制的制度优势,因此应充分发挥这种制度优势,进一步增强企业的“四个意识”,以切实防范包括财政风险在内的各种风险。
当然,在公交、供热和垃圾处理等公用事业当中,也存在事业化经营、成本核算不透明、亏损由财政兜底的问题。一方面,城市公交等行业实现了企业化经营,企业高管拿着市场化的高薪,但另一方面这些企业出现了亏损却要政府财政来买单。因此,应该厘清政府与市场之间的边界,创新管理模式,平稳推进政府和社会资本合作,确保财政管理的公共性。实行企业化经营和事业化管理“双轨运行”,防止大家“都来吃财政的大锅饭”。类似的,养老问题的解决要坚持“精算平衡”,在国企改革等制度性因素消除之后,不能总是让财政资金来补贴,应坚持市场原则,多缴多得,长缴多得。
责任编辑 张小莉