时间:2019-08-22 作者:刘叶 (作者单位:财政部条法司)
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摘要:
当前,我国正全面推进依法治国,政府采购活动日益受到社会各界的广泛关注。财政部门作为管理和监督财政资金的行政机关,在规范政府采购行为,保护政府采购当事人合法权益方面,承担着重要的角色。政府采购制度在赋予相关供应商质疑投诉权利的同时,也赋予了单位和个人控告检举的权利,财政部门应当依法对控告检举事项进行监督检查。公民或法人可就检查行为申请行政复议,但如本文案中供应商所投产品的制造商,由于其并非政府采购当事人,监督检查处理决定也并未对其合法权益产生直接影响,因此其不具有行政复议申请人主体资格。
【基本案情】
在某政府采购活动中,A公司中标,B公司向某财政部门(以下称被申请人)举报称,为A公司提供产品的制造商C公司(以下称申请人)生产的产品含有毒物质,违反了招标文件星号条款有关“产品无毒无害”的规定,应予废标。被申请人对B公司的举报进行调查后,作出了《政府采购监督检查处理决定书》(以下简称《处理决定》),认定A公司投标文件中的5份检测报告违反了《检验检测机构资质认定管理办法》的有关规定。因此,A公司提供的5份检测报告均不符合招标文件实质性要求,被申请人决定该采购项目中标无效。申请人对《处理...
当前,我国正全面推进依法治国,政府采购活动日益受到社会各界的广泛关注。财政部门作为管理和监督财政资金的行政机关,在规范政府采购行为,保护政府采购当事人合法权益方面,承担着重要的角色。政府采购制度在赋予相关供应商质疑投诉权利的同时,也赋予了单位和个人控告检举的权利,财政部门应当依法对控告检举事项进行监督检查。公民或法人可就检查行为申请行政复议,但如本文案中供应商所投产品的制造商,由于其并非政府采购当事人,监督检查处理决定也并未对其合法权益产生直接影响,因此其不具有行政复议申请人主体资格。
【基本案情】
在某政府采购活动中,A公司中标,B公司向某财政部门(以下称被申请人)举报称,为A公司提供产品的制造商C公司(以下称申请人)生产的产品含有毒物质,违反了招标文件星号条款有关“产品无毒无害”的规定,应予废标。被申请人对B公司的举报进行调查后,作出了《政府采购监督检查处理决定书》(以下简称《处理决定》),认定A公司投标文件中的5份检测报告违反了《检验检测机构资质认定管理办法》的有关规定。因此,A公司提供的5份检测报告均不符合招标文件实质性要求,被申请人决定该采购项目中标无效。申请人对《处理决定》不服,向行政复议机关申请行政复议。
申请人认为,《处理决定》导致项目中标无效,申请人与中标商之间签订的合同无法履行,给申请人造成预期经济利益损失,并对申请人产品的声誉造成不利影响。申请人请求复议机关撤销《处理决定》并确认该采购项目中标结果有效。
被申请人认为,《处理决定》列明的当事人包括采购人、采购代理机构和A公司,申请人作为本项目中标产品的制造商,并非《处理决定》的相对人。尽管B公司在举报中称中标产品含有毒物质,但《处理决定》并未对申请人生产的相关产品是否含有有毒物质作出认定,《处理决定》认定的事实、理由以及处理结论对申请人的合法权益均不产生实际影响。
行政复议机关认为,根据《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定,行政复议申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的条件之一。虽然申请人是该采购项目原中标商的制造商,但《处理决定》认定的事实以及作出的本项目中标无效的结论均未对申请人的合法权益产生直接影响,申请人与《处理决定》并无利害关系,申请人关于撤销《处理决定》和确认本项目中标结果有效的复议请求不符合行政复议受理条件。最终,行政复议机关作出了驳回申请人行政复议申请的复议决定。
申请人对行政复议决定不服,向人民法院提起诉讼。经审理,一审法院认为,根据《政府采购法》第十四条有关“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构等”的规定,本案申请人不是《政府采购法》规定的政府采购当事人,其自称合法权益的损害并非受《处理决定》的直接影响,申请人与《处理决定》没有利害关系,不具有复议申请人主体资格。据此,一审法院驳回了申请人的诉讼请求。
【焦点问题评析】
行政复议申请人主体资格判断标准。《行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,申请人与具体行政行为应当有利害关系。根据上述规定,行政复议申请人的主体资格条件包括主观和客观两个方面,主观方面是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;客观方面是与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,而客观方面即利害关系是判断行政复议申请人主体资格的决定性因素。一般认为,判断构成利害关系的要件有两个:一是申请人的合法权益受到损害或有受到损害的现实可能性;二是合法权益受损与具体行政行为之间具有因果关系。
政府采购案件行政复议申请人主体资格问题。《政府采购法》第十四条规定,政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构等。根据上述规定,采购人、供应商和采购代理机构等政府采购当事人的合法权益受到法律的认可和保护。本案《处理决定》中所载明的当事人也仅包括采购人、采购代理机构、中标商A公司,不包括举报人B公司和制造商申请人。理由是:第一,被申请人在处理B公司的举报事项时,按照《政府采购法》等规定对政府采购活动进行了监督检查,并以A公司投标文件内容不符合招标文件实质性要求作出废标的处理决定。第二,申请人所主张受损的权益包括“名誉权”和“预期经济利益”。第三,关于申请人所主张的“对申请人产品的声誉造成不利影响”,《处理决定》并未认定申请人所生产的产品有毒有害,并未作出事关申请人产品的不利定性,不存在侵害其名誉权的问题。第四,政府采购法律法规并未对制造商与供应商之间的民事法律关系作出规定和约束,申请人自称受损的“预期经济利益”不属于政府采购法律法规认可和保护的权益。被申请人在作出本案《处理决定》时,并不需要考虑是否应保护制造商的经济利益。第五,申请人所主张的“预期经济利益损失”,是基于《处理决定》所作出的废标结果与申请人和供应商之间的民事法律关系所共同产生的不利影响,仅仅是《处理决定》所产生的事实上的影响,并不是《处理决定》所直接导致的行政法意义上的不利影响。换句话说,该权益不是《处理决定》所直接处分的权益。因此,申请人所主张的合法权益受损与《处理决定》没有利害关系。
综上,申请人既不是《处理决定》的当事人,也与《处理决定》没有利害关系,因此不具有行政复议申请人主体资格。
【办案体会】
(一)财政部门应当加强对行政复议申请材料的审查,提高对利害关系的判断能力,把握好行政复议的第一道关。利害关系是判断行政复议申请是否符合受理条件的重点和难点,理论界和司法实践均没有一致的标准来作出统一界定。因此,这就需要财政部门按照利害关系的一般原理结合具体案情进行个案分析,重点分析申请人所主张的合法权益是否属于具体行政法律法规所认可和保护的权益范围(或者行政机关在作出具体行政行为时是否需要根据法律规定考虑保护申请人的相关权益)、具体行政行为所处分的内容是否直接导致了申请人所主张权益的受损、申请人权益受损是否与其他法律关系或者其他具体行政行为有关等等。就本案而言,依据申请人的行政复议申请材料,可以确定申请人是投标供应商的制造商,不是适格的政府采购当事人,《处理决定》并未将其列为当事人,《处理决定》的内容也没有损害其合法权益。因此,申请人不具有行政复议申请人主体资格,其行政复议申请不符合受理条件。
(二)财政部门应当积极准备出庭应诉,配合法官对案件的审查,寻求更好的庭审效果。政府采购制度是财政系统业务中较为专业的领域,具有完备的法律规范和严格的程序要求。因其特殊性和专业性,财政部门在庭审时应积极向法官说明涉及的政府采购程序和相关法律规定及其政策背景。在本案庭审时,复议机关向法院解释了申请人在政府采购中所扮演的角色,梳理了政府采购一般流程,说明了政府采购监督检查的规定,使法官更好地理解了财政部门在政府采购监管工作中的职责,达到了更好的庭审效果。
责任编辑 廖朝明
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