近年来,随着地方财政收支规模的快速增长,部门结余结转资金也在不断增加。由于财政部门对部门结余资金管理相对薄弱,一方面财政收支矛盾十分突出,另一方面大量财政结余资金长期留存在部门和单位,影响预算执行的效率性和严肃性,造成财政资金闲置、浪费,甚至被挪用。严控部门财政结余资金规模已成为一个亟待解决的问题。
部门财政结余结转资金形成的原因,笔者认为:一是预算编制原因。预算安排的项目前期论证或前期准备不充分,项目资金下达后项目单位才去进行论证或开展前期准备工作,造成资金迟迟无法支出;预算超年度投资计划安排项目资金,年初预算不按项目年度投资计划而按项目投资概算安排资金也是造成项目资金结余结转的重要原因;预算缺乏硬约束,预算调整和追加频繁。二是管理体制原因。目前各级预算资金分配权和项目确定权高度集中,而资金的管理和监督却高度依赖地方,影响了地方各部门对资金管理监督的积极性和责任心,重分配轻管理,缺乏项目跟踪机制,造成资金下达后支出缓慢。三是预算执行原因。收入进度不均衡,前慢后快,加之必须首先保工资、保经费、保正常运转,所以项目资金是否拨付以及拨付多少只能视财力情况予以安排,导致很多项目无法在上半年或按照进度及时拨付资金;国库集中支付改革不到位,主要表现为未实现预算单位和财政资金的全覆盖、直接支付比例低、动态监控机制不健全等。四是现行国库集中支付总预算会计核算制度原因。现行国库集中支付总预算会计制度规定,用款计划批复下达即视同资金拨付预算单位,预算单位按照批复的用款计划登记收入账,财政总预算会计年底按照权责发生制列报支出。实际上用款计划批复下达后,预算单位并未形成实际支出,用款计划大量结余结转,未达到缓解财政收支矛盾的初衷。目前的国库集中支付总预算会计核算办法只是将改革前的“以拨代支”方式变为了“以批代支”方式,并未从根本上改变资金的所有权和使用权,仅仅是改变了资金的管理权。
针对以上原因,建议从以下几个方面入手控制部门财政结余结转资金:
一是提高预算编制的科学性,实行源头控制。未进行前期论证的项目不得列入预算安排,前期准备工作不充分的项目不得列入预算安排,配套管理办法未出台的项目资金不得列入预算安排。项目预算资金按照项目年度投资计划编列,不再按项目概算编列。硬化预算约束,切实减少预算追加和调整。建立预算编制同部门结余结转资金衔接制度,提高部门、单位压缩和消化结余结转资金的积极性。
二是建立预算项目资金责任制度,强化考核,严格责任追究。切实改变各级各部门重资金分配、项目争取,轻项目跟踪、资金管理的现状,建立完善项目资金责任制度,将项目实施责任和资金监管责任具体分解到部门、主管领导、经办人员,同时强化考核,严格责任追究。
三是完善国库集中支付管理制度,严格预算执行。实现预算单位和财政资金的国库集中支付全覆盖,所有预算单位和所有财政资金的拨付全部纳入国库集中支付范围。完善预算执行动态监控机制,严格按照预算和进度拨付资金,严禁将财政资金从零余额账户支付到预算单位银行账户。进一步提高财政直接支付比例,减少财政资金的授权支付额度。
四是科学调度国库资金,及早批复下达用款计划。为了最大限度地减少收入进度对支出进度的影响,各级财政部门要全面清理现行财政对外借款,严格控制新增借款,强化国库资金管理,科学调度,将用款计划随同批复预算一并下达,确实无法一并下达的,也要尽可能及早批复下达。
五是完善国库集中支付总预算会计核算办法。改革现行的用款计划批复下达的核算办法,将用款计划视为财政预算的细化,单位未支出前仍属于财政资金的一部分,年底单位用款计划结余财政自动收回平衡预算。确实需要结转的,由预算单位提出申请和依据,按规定程序批准后纳入财政结余结转计划。财政总预算会计不再按照批复下达的用款计划列报支出,改为按单位实际支出数列报支出,预算单位按照财政部门批复的用款计划数建立备查账,按照实际支用的资金数额登记收入账,这样才能从根本上杜绝财政“以批代支”现象,切实控制单位结余结转资金的增加。
六是建立定期清理机制。各级财政部门每年要组织开展部门结余结转资金清理,对部门结余资金,地方财政要按照规定及时收回统筹使用;对部门结转资金,要督促加快支出,连续两年及以上仍未支出的结转资金,一律由地方财政收回统筹使用。
责任编辑 李艳芝