行政事业单位所属企业大致可分为事业单位投资设立企业、主管部门直属企业、企业化管理事业单位(执行企业会计制度的事业单位)及文化事改企单位等。这些企业绝大部分资产是国有资本投入形成的,财政部门代表国家行使所有者权利。但由于历史原因,财政对企业财务与资产管理的监管比较薄弱。随着财政行政事业资产管理职能的延伸和规范化科学化管理要求的不断提高,迫切需要建立健全适应企业发展的财政资产监管体系,以实现企业国有资产的保值增值。
一、存在的问题
(一)制度体系不健全。以常州为例,财政部门虽然出台了加强企业国有资产重大事项管理的若干规定,但尚未配套出台具体的实施细则和基础管理工作制度,如企业产权登记管理、国有资产保值增值考核管理、国有资产评估管理、企业经营者年薪制管理等,日常管理工作缺乏有效的抓手。
(二)部分企业产权不清,管理混乱。上世纪九十年代初,行政事业单位大办“三产”。部分企业的注册资金以行政事业单位名义进行验资,实际由经营者个人垫资,这类企业统称为“红帽子”企业。其中行政单位所办企业已在清理党政机关办“三产”时予以脱钩,但事业单位仍有部分“红帽子”企业存在(如高校的一些校办企业)。这类企业从工商登记角度看是事业单位投资的“三产”,法定代表人由事业单位负责人兼任,实际经营者却是出资者个人,生产经营活动已完全市场化。由于企业产权不清晰,财务管理较为混乱,造成改制工作难以开展。
(三)投资收益分配监管不到位。企业取得的税后利润在按规定比例提取公积金、公益金后,应按章程约定或股东会决议向投资者分配利润。据调研,近三年常州市160余家企业中向投资者分配利润的企业只有20家,共分配利润55667.18万元。企业利润不分配的原因主要是企业处于初创阶段,需要资金扩大经营规模,提高市场竞争力,同时逃避财政部门非税收入统筹及使用监管,规避税收。
(四)企业清理清算缺乏监管。2009年前,财政和工商部门均未建立行政事业单位国有资产产权变动联动监控机制参与清理与清算,因此,常州市已办理工商注销手续的5家企业财政部门均未参与清理和清算,另长期关闭歇业的12家企业均未办理工商注销,主要原因是企业欠税金额较大,或是对外担保出现问题,企业经营者由于牵涉经济案件,债务难于清偿等。
(五)企业经营者奖惩机制缺失。企业经营管理者大部分由事业单位负责人担任,在事业单位领取薪酬。薪酬收入与企业经济效益及国有资产保值增值均未挂钩,既不受任何经济责任约束,也无任何激励措施,没有建立现代企业法人治理结构和经营管理制度,属于吃“大锅饭”的老国企管理模式,不利于提高企业经营者的积极性。
(六)企业内控制度不健全,缺乏有效的财务监管。注册资本较少、投资主体投资不规范的企业,大都没有建立现代企业管理制度,内控制度不健全,缺乏有效的监管机制,财务管理较为混乱,财务制度执行缺乏严肃性。
二、加强企业资产管理建议
(一)完善企业资产管理“三层架构”制度体系。按照“三层架构”原则(即制度由综合性办法——配套制度——操作规程三层构成)不断完善企业资产管理制度体系,提高企业国有资产规范化科学化管理水平。适时出台企业产权登记、企业重大事项、企业经营者年薪、企业国有资产评估、收益分配、企业保值增值考核等配套制度和操作规程。
(二)加强产权界定、产权登记管理。对产权权属模糊、确权困难的企业,根据国家对企业产权界定的相关规定,在尽可能取得原始依据并协商一致的基础上进行产权界定。对于“红帽子”企业,采取“摘帽”改制等方式,推进企业改革、改制工作,防止国有资产流失。适时开发企业国有资产产权登记管理信息系统,结合工商年检,实行产权登记年检制,及时掌握企业国有产权变动情况。
(三)规范收益分配,保障投资者权益。制定事业单位所办企业收益分配管理办法,要求事业单位新投资设立企业必须在企业章程中明确利润分配办法。对于一直未向投资者分配投资收益的全资或控股企业,财政报请政府批准后按一定比例向企业收取国有资本金有偿使用收益。企业成立三年内,为扶持企业发展,利润可以留存企业。以后年度,企业必须严格按章程及股东会决议分配利润,事业单位投资收益作为国有资本金经营收益实行“收支两条线”管理。企业的未分配利润除用于扩大再生产外,不得用于其他支出。
(四)加强部门协作,清理关闭歇业企业。对长期关闭或歇业的企业,应加强清理、清算的力度。通过资产清查、审计,摸清企业资产负债情况,特别是债权债务现状。对符合破产条件的,依法进入破产程序;对符合注销条件的,在清偿债务、妥善安置职工、按规定处置资产的前提下,依法办理税务、工商注销。对亏损企业,具体分析亏损的成因,配合企业制定扭亏增盈的具体措施。
(五)加强企业财务与资产监管。重点加强对全资、控股企业管理。事业单位对全资及控股企业的主要经营者、财务负责人等重要岗位实行聘任制,定期向事业单位汇报企业的经营状况与财务管理情况。一是强化审计监督,主管部门督促建立企业建立年报审计和企业经营者经济责任审计制度,真实反映企业的经济状况及经营者应负的经济责任。二是加强固定资产管理,督促企业每年定期进行固定资产清查盘点,做到固定资产账、卡、物三相符。
(六)建立企业经营者薪酬管理办法。加强企业负责人和职工的工资与福利监管,对企业工资、福利费的开支范围和标准进行规范管理。企业职工工资和福利必须从企业财务大账发放,严禁企业以各种名义和理由设立“账外账”。制定企业负责人薪酬管理办法,建立企业负责人薪酬与企业经营情况和国有资产保值增值情况挂钩制度。
(七)完善信息平台,提升信息化管理水平。加强企业资产管理信息平台建设,尽快将企业基本信息、会计报表报送及重大事项报批工作纳入信息系统管理。优化平台,共同推进平台升级,以系统升级改造促进制度执行和管理提升,更有效地发挥信息化的带动与支撑作用。
(课题组成员:朱志洪 刘燮华 包文忠 陈鹏飞 贝珏)
责任编辑 李艳芝