时间:2020-02-16 作者:姜四清 王任飞 赵文广 (作者单位:国家发展改革委)
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摘要:
美国作为全球最发达的资本主义国家和最典型的市场经济体,与我国在政治经济体制上和发展阶段上有很大差别。但就老工业基地调整改造这项工作而言,美国的做法具有典型和代表意义,也体现了老工业基地重振的一些普遍规律,对我国的老工业基地调整改造有着重要的启示和借鉴价值。
一、美国老工业基地调整改造的基本情况
美国的老工业基地主要分布在中西部伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州等地区,该区域集中了汽车城底特律、钢都匹兹堡、制造业基地芝加哥和重工业城市克利夫兰等城市,曾经有过兴旺发达的辉煌历史。匹兹堡兴盛时期钢铁生产能力占到全美的一半以上。底特律是美国制造业的象征和汽车业的代名词,通用、福特、克莱斯勒三大汽车巨头的总部与生产基地齐聚于此。芝加哥则是美国中西部传统制造业中心。克利夫兰虽名气稍逊,但在上世纪中叶钢铁、机床、重型装备等产业发达,经济实力曾跻身于美国城市前五位。
(一)全面衰退
上世纪七八十年代,伴随着美国经济结构调整和其他国家产业竞争力提升,美国制造业由盛转衰,在经济总量中所占比重急剧下降。老工业地区工厂大量倒闭、失业率迅速增加,由产业衰退进而引发了...
美国作为全球最发达的资本主义国家和最典型的市场经济体,与我国在政治经济体制上和发展阶段上有很大差别。但就老工业基地调整改造这项工作而言,美国的做法具有典型和代表意义,也体现了老工业基地重振的一些普遍规律,对我国的老工业基地调整改造有着重要的启示和借鉴价值。
一、美国老工业基地调整改造的基本情况
美国的老工业基地主要分布在中西部伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州等地区,该区域集中了汽车城底特律、钢都匹兹堡、制造业基地芝加哥和重工业城市克利夫兰等城市,曾经有过兴旺发达的辉煌历史。匹兹堡兴盛时期钢铁生产能力占到全美的一半以上。底特律是美国制造业的象征和汽车业的代名词,通用、福特、克莱斯勒三大汽车巨头的总部与生产基地齐聚于此。芝加哥则是美国中西部传统制造业中心。克利夫兰虽名气稍逊,但在上世纪中叶钢铁、机床、重型装备等产业发达,经济实力曾跻身于美国城市前五位。
(一)全面衰退
上世纪七八十年代,伴随着美国经济结构调整和其他国家产业竞争力提升,美国制造业由盛转衰,在经济总量中所占比重急剧下降。老工业地区工厂大量倒闭、失业率迅速增加,由产业衰退进而引发了城市的全面衰退——经济明显下滑、人口大量外迁、中心城区衰败、犯罪率上升等各种经济社会问题纷纷涌现。区域内废弃的工厂设备锈迹斑斑,被人们形象地称为“锈带”(Rust Belt)。匹兹堡都市区在1980—1985年间,制造业就业机会丧失达45%,净减少超过12万(图1),市区人口由1950年最高时的67.7万人降至2000年的33.5万人,下降超过50%。芝加哥自1967年至1982年,1/4工厂倒闭,46%制造业岗位消失。底特律1970年以后制造业就业岗位更是丧失75%以上,由20世纪60年代最高峰时聘用22万人降至2000年的8.9万人。
(二)转型探索
1.初见成效。自20世纪80年代中期开始,“锈带”地区开始了艰苦的调整改造过程。到新旧世纪交替时,“锈带”地区经济在长期衰退后逐渐恢复,就业状况也趋于稳定。2000年前后,底特律、匹兹堡、芝加哥、克利夫兰等市的失业率都在5%以下,人口外流现象基本得到控制。社会各界一度认为,“锈带”地区“除锈”基本成功。
2.转型分化。近年来,在美国次贷危机引发的全球性金融危机冲击下,这些城市的转型发展出现分化。匹兹堡、芝加哥等基本实现经济多元化发展的城市,受到的冲击和影响较小,经济增长和就业基本保持了平稳。以匹兹堡市为例,1990年代之后,医疗、教育、金融、计算机技术等现代服务业快速崛起,成为提供就业职位最多的行业和新的支柱产业,到2010年制造业在匹兹堡都市区总体就业中占比仅为6.5%(图2)。2008年金融危机爆发后,全美失业率剧增,匹兹堡都市区最高月度失业率为8.2%,多数时间在7%左右,一直低于全美平均失业率1.6个百分点以上(图3)。芝加哥市也基本实现了由制造业基地到国际化大都市的转型,成为美国水陆空交通枢纽,以及中西部地区金融贸易之都、会展之都和科技、文化、教育中心。金融危机后,芝加哥市整体经济虽遭遇一定冲击,但在美国中西部地区仍是一枝独秀。在2009—2012年全球多个评估机构发布的城市竞争力排名中,芝加哥都稳居世界前10位,综合实力和国际影响力保持上升势头。
与之相反,底特律市坚守以汽车及相关产业立市。虽一度重现生机与活力,但近年来遭金融危机重创,通用汽车破产重组,克莱斯勒易主,曾经辉煌灿烂的汽车文明中心如今被称作“鬼城”,是美国最贫困的城市之一。在金融海啸期间,底特律都市区失业率高达16%(图4),超过1/3的居民生活在贫困线以下(4口之家的平均月收入低于1900美元)。上世纪50年代,底特律曾有近200万人口,如今全市仅有71万人口。市区近三成的房屋空置,废弃的大楼、厂房、居民住宅随处可见。克利夫兰市在上世纪七八十年代制造业转移后,着力发展金融和房地产业,也取得一定成效,2005年该市与匹兹堡市同列全美“最佳宜居城市”。但受国际金融危机冲击,2010年按照通货膨胀指数、失业率、税收水平、犯罪率、污染程度、官员腐败程度等9项指标,克利夫兰市被评为全美“最悲惨城市”。
二、美国老工业基地调整改造的主要做法
在“锈带”地区转型发展过程中,美国做出了很多探索,也取得了很大成效。特别是在金融危机的洗礼中,匹兹堡、芝加哥等市调整改造的成果经受住了考验,被视作老工业基地转型的成功案例。美国特别是匹兹堡等市推进老工业基地调整改造的主要举措是:
(一)大力推进经济多元化发展
老工业城市的普遍特征是经济发展严重依靠一两个主导产业,结构单一,易受“锁定效应”影响,产生路径依赖,产业转型升级的难度极大。部分老工业城市如底特律市,试图通过技术跟进或创新,延续原有制造部门的竞争优势。另外一些城市则尝试多元化战略,将发展重点转向服务业和高新技术产业,初期虽更为艰难,但长期的可持续发展和抗衰退能力明显更强。以多元化思路,着力发展现代服务业和高新技术产业,寻求新的经济增长点,这是美国老工业城市复兴的关键举措。
1980年代,匹兹堡市政府和民间组织普遍认识到,该市“百年来以重工业为基础的经济体系彻底崩溃,必须要采取坚决举措,在经济和生活质量方面全面重建”。为此,匹兹堡市致力于创建多元经济体系,着力培育医疗、教育、科技研发等具有基础的服务业发展,把卡内基—梅隆大学、匹兹堡大学以及匹兹堡大学医疗中心等非营利部门的雄厚基础转化为经济转型的引擎。依托卡内基—梅隆大学计算机学科在全美的领先位置,新建了软件工程研究所、超级计算中心和机器人研究所,使匹兹堡一跃成为电脑科技蓬勃发展的城市。在制造业方面,着重打造以高新技术为基础,规模小但更富有竞争力的产业。这些举措很快就收到成效,制造业中丧失的就业机会被信息技术、健康医疗、金融等服务业的就业岗位填补。到2008年,金融、医疗保健和制造业分别贡献地方产值的20%、14%和11%,而30年前仅钢铁产业就占全市产值60%以上。
与匹兹堡类似,1989年,芝加哥政府提出建设“以现代服务业为主导的多元经济体系”。重点推动金融服务、商品交易、旅游会展、运输物流、法律咨询、医疗服务等第三产业发展,使服务业成为城市经济的主要支柱;大力吸引国内外投资,积极发展总部经济和新兴高科技产业;立足中西部工业基础,加大对印刷、食品及金属加工等传统优势产业的扶持,帮助制造业实现产业结构调整和升级。产业多元化战略带动了芝加哥经济的全面复苏,1990—2000年,服务型经济在芝加哥总体经济中的地位显著提升,服务业就业岗位增长了82%。作为摩托罗拉、波音和美联航等跨国公司全球总部,芝加哥科技研发能力迅速提升,近年来更是涌现出成片的高科技走廊。
(二)提供有力的政策和资金支持
美国是联邦制国家,各级政府事权各有侧重,联邦政府职责集中在外交、国防、安全等领域,经济发展的责任主要在地方政府。即便如此,美国联邦依然对衰退地区和公共服务欠缺地区的发展给予了重点资金扶持。商务部经济开发署(Economic Development Administration,EDA)重在加强对困难地区的经济援助。目前,经济开发署设有专门资金来支持地方发展项目(每年预算额度3亿美元左右),其中有经济调整转型投资专项,旨在对州和地方政府经济转型提供扶持,扶持对象是存在严重结构问题的区域。申请经济开发署项目的地区要符合一些条件:一是失业率高出全国平均水平1个百分点以上;二是收入水平低于全国平均工资80%以下;三是遭遇特殊情况(如受灾等)。此外,联邦环境保护部1995—1996年制定了“棕地(Brown fields)治理计划”,专门帮助老工业城市中因为环境污染而被废弃、闲置或未得到充分利用的工业废弃地(即“棕地”)实现经济和环境的双重再生。1997年,克林顿政府提出《“棕地”全国合作行动议程》。同年,联邦政府投入超过4亿美元用于100余块“棕地”的治理。1998年,美国确立了16个“棕地”治理示范社区,吸引开发基金9亿多美元。2002年,时任总统布什签署《小企业责任减免与“棕地”复兴法案》,授权每年投入2.5亿美元用于“棕地”治理。2005年,美国建立“棕地”贷款基金,向治理“棕地”的公私团体提供贷款。
州和地方政府层面对老工业基地转型扶持更为重要,它们通过制定贷款、税收和土地优惠政策、对职工再培训、完善交通基础设施、治理城市环境、招商引资等方式推动老工业城市再造。特别是州政府支持在老工业城市设立企业区(Enterprise Zones)和机会区(Opportunity Zones),对于帮助衰退地区快速重建起到了重要作用。企业区和机会区类似开发区性质,其概念与做法来源于英国。政府及其他中介组织为入区企业提供全方位扶持,借此吸引外来投资。机会区的政策更加优惠,入区企业可以享受15年免税政策(即免征个人所得税和企业所得税州和地方部分)。匹兹堡所在的宾夕法尼亚州共设有12个机会区和68个企业区。选择在某个地区设立机会区的主要标准包括:一是区域内就业机会大量流失;二是经济活动低迷;三是人均收入低于全州平均水平。机会区很多都是老工业区。此外,州政府还为老工业城市重建发行专门用途的地方债,为城市提供优惠政府贷款。老工业城市政府也在自身权限范围内,出台特殊的优惠政策吸引外来投资。如底特律在市区划定一些区域,免征房产税等地方税收。芝加哥市也设有“税收增额提留区”,区域内税收增量全部提留用作支持未来项目发展。
(三)促进各界广泛参与和通力合作
美国老工业城市调整改造过程中,公共部门、私人部门和非营利组织紧密合作,形成合力,将“公私合作伙伴”(Public Private Partnership,PPP)这一全新理念充分运用于实践,演进出一套有效的推动城市转型发展的治理模式。这其中有几个核心要素。一是要有远见卓识、能力出众的地方领导,同时需要有高效的地方政府。社会各界普遍认为,匹兹堡市市长劳伦斯和芝加哥市市长戴利父子对两市的成功转型功不可没。市政府积极引导城市发展方向,并通过提供资金、减免税收等途径参与重大项目的决策和监管。二是要有大批的非营利组织积极参与。其中有一些组织发挥核心作用,帮助凝聚共识。特别是民间社团、社区联盟等,通过多种途径对政府决策施加积极影响。在匹兹堡再造过程中,阿勒根尼社区发展会议就扮演了重要角色。除此之外,大学、医疗机构、中介组织等也广泛参与到城市重建之中。三是半官方机构的具体实施。为了做好州与地方政府的衔接,很多州还根据经济区设立了负责协调地方政府的半官方机构,西南宾州委员会就具体负责匹兹堡市及周边10个郡的联邦和州相关资金、项目的安排。此外,匹兹堡地区还有西南宾州区域产业发展公司等非营利企业利用政府资金或优惠贷款具体实施“棕地”治理项目。同样,在底特律也设有半官方的底特律经济发展公司,该机构领导直接由市长任命,承担“棕地”再开发、中心城区发展等6项重要职能。四是私人企业的大量参与。对于经过治理重新具备商业价值的工业废弃地,重新交由私人企业开发,发挥市场机制的基础性作用。
(四)科学制定长远规划或发展战略
匹兹堡、芝加哥等老工业城市都通过深度公众参与,广泛凝聚共识,形成了指导城市转型发展的规划或战略文件,并长期致力于战略或规划提出的转型方向与目标。《21世纪战略》作为匹兹堡转型的纲领性文件,提出匹兹堡未来经济发展务必顺应高科技和全球化的潮流,最大限度地利用新型高科技经济潮流和国际市场与交流体系,创建多元经济体系,扶持具有全新创业精神和与大学相关的小企业发展。此后,匹兹堡又在1993年提出了第二个区域发展愿景——《2020年转型愿景规划》。在制定过程中,持续九个月的公众参与过程使得该规划广泛赢得共识,该规划目前仍在指引匹兹堡城市的发展政策和投资。按照卡内基—梅隆大学卡特教授总结,形成长期区域发展愿景是匹兹堡市成功转型的核心经验之一。与此类似,芝加哥先后推出《芝加哥中心区规划——为21世纪中心城市做准备》和《前进到2040年区域综合规划》,分别为芝加哥中心区和都市区域数十年的转型发展提供长期指导。匹兹堡、芝加哥城市转型发展的历程,就是按照重大战略规划不断推进的过程。
(五)推进城市品质提升和宜居环境建设
改变城市形象,提升城市品位,提高生活质量,改进生态环境、基础设施、生活设施以及娱乐休闲文化设施,增加对人才特别是年轻人的吸引力,是世界范围内城市转型的普遍做法,也是美国老工业城市调整改造的有效举措。
一是治理污染,改善城市环境。匹兹堡在历史上既是“钢都”,也是“烟雾之都”。上世纪40年代,空气污染严重,烟雾笼罩整个城市,以至市中心中午时分就要开灯照明。当时的匹兹堡经常被比作“地狱”。从1941年开始,匹兹堡通过地方立法,出台了全美第一个《烟雾管制条例》,这在当时是最为强有力的环保举措。通过努力,城市烟雾控制取得成功。此后,匹兹堡一直是美国环境治理的先锋,绿色、可持续发展、宜居成为匹兹堡市的风尚和品牌,也为经济区发展提供了驱动力。自1990年“美国十大绿色城市”评比以来,匹兹堡市年年榜上有名。
二是投资于交通设施,促进城市与郊区交通便利化。为推进城市复兴,匹兹堡市作出的重大举措之一就是新建国际机场,畅通与国内外联系,并新建了一批高速公路。芝加哥把建立健全物流中心和城际交通体系作为再造城市优势的主要途径,加强国内、国际货运中心的地位。目前,芝加哥是西半球最大的多式联运都会,美国最大的铁路中心和湖港以及高速公路网的重要节点。芝加哥机场经过不断扩建和改造,已经成为全球线路最多、班次最频繁的国际机场之一。在交通设施改造过程中,相关城市普遍重视在市区公路和桥梁中设置专用自行车道,以适应年轻人出行健身需要。
三是强化都市核心区的作用。20世纪80年代,匹兹堡在中心商业区新建和翻建的建筑总价值达22.5亿美元,包括13座办公商业大厦,一个会议中心,一座酒店,一座艺术展览中心和一座豪华百货商店。这些建筑使得匹兹堡中心区面貌焕然一新,成为城市复兴的明显标志。芝加哥市通过提高市中心交通便利化、增设娱乐休闲设施、提升办公和居住环境,整合要素资源,重建富有活力的城市中心区,成功吸引了中产阶级、特别是青年专业人才从郊区回迁。芝加哥市中心区人口在经历40年的衰减后,于2000年前后大幅回升。
四是建设娱乐休闲和文化设施。为适应年轻人需要,大量建设公园、绿地、滨水设施、体育场、博物馆等。匹兹堡市在市中心的三角地带建设中心绿地公园,极大改善了城市总体景观,为中心城区工作人员提供了难得的休闲场所。芝加哥在城市改造中,把市中心湖滨地带建为绿化公园区,划出最佳地段修建博物馆和娱乐场所,沿进出城市的干道开展大规模绿化美化工程。
(六)高度重视教育文化的基础支撑作用
教育文化是城市软实力的重要组成部分,深厚的教育人文底蕴是老工业城市成功转型的重要支撑,不仅使这些城市有能力培养各领域的顶尖人才,而且还推动了教育科研文化与产业发展相结合,为塑造城市多元文化、集聚创新型人才发挥了积极作用。
在教育领域,老工业城市大多有良好的高等教育体系,高校众多,且拥有若干所举世闻名的名牌大学,一些学科在全美处于领先位置。如芝加哥大学(经济学、物理学、社会学等)、卡内基—梅隆大学(计算机、建筑学)、密歇根大学(经济学、工学)、匹兹堡大学(医学)等。这些高校培育和凝聚了城市转型发展的核心人才。近期匹兹堡大学一项调查研究表明,匹兹堡市24—34岁的年轻人中,48%以上至少拥有学士学位,在全美城市中位列第五。在城市再造过程中,这些大学除培养并吸引人才之外,还通过增加技术供给、激励校园创业、吸引高科技企业落户、积极参与公私合作组织、开展城市转型战略研究、参与“棕地”开发等形式,促成了官、产、学界之间的跨界合作,形成了协同效应,在老工业城市振兴中发挥重要作用。此外,由于城市衰退,老工业城市公立中小学教育系统也陷入衰退,不如周边城区。为此,匹兹堡市出台了中心城区中学“Kalamazoo承诺”奖学金计划,吸引学生入学。自2005年实施该计划以来,城市公立学校报名增长17%,结束了20多年持续下滑态势。2008年,匹兹堡市又开始实施“匹兹堡承诺”的奖学金计划,期望能有类似成效,目前进.顺利。
在文化领域,一是注重历史文化的发掘与传承。在城市改造过程中,重视对历史街区、工业遗产的保护。匹兹堡市丰富的工业遗产资源——工厂、仓库、码头等作为珍贵的历史遗产,得到保护和修复,成为展示城市独特历史的文化场所。匹兹堡钢铁文化历史遗迹已被列为全美49个历史保护区之一。二是注重文化设施建设。新建一批博物馆、展览馆、艺术馆、剧院和表演艺术中心等。卡内基基金会、匹兹堡文化信托基金会等投资支持建设了匹兹堡卡内基博物馆、沃赫尔博物馆、施卡菲博物馆和卡内基科学中心等一批文化设施。芝加哥艺术博物馆、科技和工业博物馆、自然博物馆等都是世界一流,剧院数量在美国仅次于纽约。底特律艺术中心、福特博物馆也是底特律的城市名片。三是大力发展文化创意产业。文化设施和城市文化区的创立,激发了文化创意产业的发展。一些废弃工业区和废旧厂房,成为文化创意产业从业人员的乐土。四是多途径培育城市文化。美国人酷爱橄榄球、棒球、冰球、篮球等运动。老工业城市积极支持体育产业发展,凝聚和振奋城市精神。如匹兹堡市拥有2009年的全美橄榄球总冠军匹兹堡钢人队、棒球强队匹兹堡海盗队,底特律老虎队也打入2012年全美橄榄球总决赛,这些球队和体育运动极大增强了城市的魅力。
三、美国老工—基地调整改造对我国的启示
(一)老工业基地振兴是一项长期艰巨的任务
美国老工业基地调整改造从上世纪八十年代就开始,经过了二十多年的不懈努力才取得成效。但目前“锈带”地区与本国其他地区相比仍有不少差距。2001—2010年间,匹兹堡、芝加哥、克利夫兰、底特律四个都市区地区生产总值年均增速分别为0.8%、0.72%、0.03%和-1.02%,均低于美国都市区平均的1.64%,在后者的占比分别由0.94%、4.38%、0.92%、1.93%下降至0.87%、4.04%、0.8%、1.52%。而底特律、克利夫兰等城市近年来转型发展更是出现了曲折和反复,再生与重振任重道远。此外,其他发达国家的老工业基地,如德国鲁尔地区、法国洛林地区、英国曼彻斯特地区等,也大体与之类似,虽经几十年甚至更长时间探索,仍然存在很大困难。这印证了老工业基地调整改造是一个世界性难题,需要长期的艰苦奋斗。我国由于独特的国情、体制和所处的发展阶段,老工业城市数量众多,面临的问题更为复杂,难度更大,调整改造的任务更为艰巨。为此,要坚定不移地推进实施东北地区等老工业基地振兴战略,继续采取有力举措,给予有针对性的政策扶持,加快老工业基地调整改造步伐。
(二)老工业基地调整改造要把建立多元产业体系作为主攻方向
依托有关发展基础和优势资源,引入资源、技术、人才、资本等新的生产要素,培育新兴产业,从过度单一转向适度多元是美国等发达国家老工业城市产业重构的基本路径。多元产业体系的培育是一个渐进和艰苦的过程,但也是老工业城市转型必须坚持的根本方向。我国在工业化尚未完成时,就过早遇到了重振老工业基地的问题。因此,在构建多元产业体系时,与美国的老工业城市重点转向现代服务业会有一定差异。一方面要积极发展服务业,促进服务业与制造业的深度融合,另一方面要重点推进制造业内部多元化发展,在原有一两个主导产业的基础上,通过努力,培育出若干新兴产业集群,支撑城市经济转型。在此过程中,中央和省级政府要对老工业城市产业转型升级给予重点支持。建议在进行新兴产业生产力布局时,有意识向老工业城市倾斜。在安排有关产业升级和结构调整、高技术产业化专项资金时,重点考虑老工业城市。要充分利用老工业基地产业基础好、配套能力强等有利条件,支持老工业城市承接国内外产业转移。
(三)老工业基地调整改造要把城市建设和教育文化支撑摆在突出位置
美国老工业城市转型中,把加强城市硬件设施建设和改进教育文化等软件水平摆在同等重要的位置,提升整体品位和竞争力。我国老工业城市与美国相比,在城市硬件建设上差距很大,在软件支撑上更是明显不足,在城市发展理念上也相对落后。要学习美国做法,在城市改造中,一方面要重视污染治理和环境整治,完善城市基础设施,加强绿地公园建设,改进城市环境与面貌,另一方面要高度重视教育和文化,把扶持高等教育与职业教育发展、加强文化设施建设和工业遗产保护等作为老工业城市重振的重要环节。特别是要重视高等教育作用,将其打造成科技创新、发展新兴产业和培育多元经济体系的主要支撑。建议国家在调整优化高等教育布局时,关注振兴老工业城市的高等教育,扶持一批有特色有水平高校发展,在教育力量薄弱地区考虑新建高等院校。在发展文化事业上,也要对老工业城市给予重点关注。
(四)老工业基地调整改造需要有效的政策和资金支持
美国是纯粹市场经济国家,高度信赖市场机制的作用,但在老工业基地调整改造问题上,各界也普遍认为非单纯市场力量可以解决。美国各级政府通过立法、政策引导和资金支持等方式支持老工业城市调整改造。我国推进老工业基地调整改造,更应发挥政府的导向作用,出台有力的政策措施,解决单纯依靠市场机制难以发挥作用的重大问题。可借鉴美国做法,研究对老工业城市调整改造给予一定的税收优惠政策,设定若干税收优惠区域吸引外来投资。研究设立老工业基地调整改造的专项资金,用于多元产业体系培育、城市老工业区改造、解决历史遗留问题、科技创新、职业教育及人才培养、工业废弃地治理、工业遗产保护等领域。支持老工业城市政府和企业发行城市再开发债券和搬迁改造债券。鼓励建立中小企业信用担保基金。鼓励金融机构为老工业基地提供优惠金融支持,与老工业基地建立长期战略合作关系。时机成熟时,也可学习美国联邦扶持落后和衰退地区的立法实践,研究将老工业基地调整改造上升到法律层面。
(五)老工业基地调整改造要有科学的规划和行动方案
美国在联邦层面并没有系统的老工业基地调整改造规划,但相关老工业城市在转型中都形成了明确的发展战略或发展规划,对凝聚共识、指导转型起到了重要作用。美国《联邦受援区和受援社区法案》也明确规定,申请成为受援区的地区必须预先制定振兴战略规划。我国是社会主义市场经济体制,在推进老工业基地调整改造中,需要中央政府的统筹规划。按照国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组会议部署,国家发展改革委组织编制了《全国老工业基地调整改造规划(2013—2022年)》,已上报国务院审批。这将是指导今后十年我国老工业基地调整改造的行动纲领。除全国范围的调整改造规划外,我国老工业城市众多且差异性大,要根据各自实际,广泛吸纳多方意见,深化公众参与,科学编制调整改造总体规划或实施方案,作为长期转型重振的指南,探索各具特色的调整改造之路。在老工业区搬迁改造、工业废弃地治理等具体工作中,要在科学评估和论证的基础上,制定具体实施方案。
(六)老工业基地调整改造要注重发挥各方面的作用
美国等发达国家在推进老工业基地重振过程中,强调处理好公共与私人部门的关系,恰当发挥政府部门作用,联合半官方机构、企业、社团组织、中介组织、大学、研究机构、医院等各界共同解决问题,取得了良好的效果,积累了很多成功经验。特别是设立了城市再开发局等专业化机构以及半官方的专门从事“棕地”治理、矿区治理等转型工作的专业化公司,这些机构和企业在老工业城市重振中发挥了重要作用。我国在老工业基地调整改造中,也要正确处理好中央政府、省级政府与地方政府,政府、企业和其他机构的关系,探索建立政府、企业、银行、事业单位、社会团体间有效的治理模式。要更加注重发挥非公经济和社会团体的潜力,形成共同参与调整改造和推进城市转型的合力。在具体推进老工业区改造、独立工矿区转型过程中,可参照美国运作模式,由政府组建专业化公司,采取市场化方式实施。财
责任编辑 陈素娥
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