2009年，甘肃省开始实施国家重点生态功能区中央资金转移支付，并依据全省自然生态条件和区域经济发展现状，逐步扩大转移支付范围。截至2012年，共有13个市州的77个县（市、区）享受此项转移支付，对促进全省县域生态环境保护、增强公共财政服务能力、转变经济发展方式产生了深刻影响。

2009—2011年度，中央财政共下达甘肃重点生态功能区转移支付补助资金62.6亿元，其中2009年下达转移支付资金4.2亿元，2010年增加到30.1亿元，2011年为28.3亿元，增幅较大并趋于平稳，反映出中央政府对甘肃重点生态功能区建设的高度重视。分县区看，77个县区平均获得生态功能区资金0.77亿元，每个县年均2566万元。如不考虑2009年投入量小拉低平均数的因素，以2010、2011年数据进行计算，则县区年均获得资金3577万元。中央财政下达生态功能区转移支付资金后，甘肃省依据省政府印发的《甘肃省主体功能区规划》，以构建“三屏四区”为目标，以市县政府为主体，制定生态项目投资计划。转移支付资金主要用于以下方面：以甘南黄河重要水源补给生态功能区为重点，构建黄河上游生态屏障；以“两江一水”流域水土保持与生物多样性生态功能区为重点，构建长江上游生态屏障；以祁连山冰川与水源涵养生态功能区为重点，构建河西内陆河流域生态屏障；以敦煌生态环境和文化遗产保护区、石羊河下游生态保护治理区、陇东黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、肃北北部荒漠生态保护区为重点，加大生态建设和环境保护。各县区充分利用生态功能区转移支付资金，突出生态环境保护和改善民生两个主题，统筹规划、综合治理，整体推进生态环境保护与建设，努力实现生产发展、生活富裕和生态良好的良性循环，各相关县区的生态环境得到明显改善，部分区域的土地荒漠化、草原沙化、水土流失和地质灾害情况等生态恶化势头得到进一步遏制，限制开发区和禁止开发区内的公共基础设施建设不断完善，人民生活水平进一步提高。以甘肃省民勤县为例，民勤县位于腾格里和巴丹吉林两大沙漠之间，常年干旱少雨，生态脆弱。为防止民勤变成第二个罗布泊，近年来，民勤县加大生态功能区转移支付项目争取力度，2012年争取国家重点生态功能区转移支付项目投资4436万元，扶持新建酿造葡萄、红枣、枸杞等生态经济林基地82270亩，建成生态经济林示范园区15个，建设种苗基地400亩。同时，民勤县充分发挥国家重点生态功能区转移支付资金的带动效应，整合生态建设资金，完成生态投资3.1亿元，红崖山水库增容项目、景电二期延伸工程、石羊河流域防沙治沙及生态恢复规划项目已初见成效，青土湖、红崖山水库区域等风沙危害严重区域已完成人工造林23万亩。生态建设成绩斐然，经济效益再创新高。

为更好地推动甘肃重点生态功能区建设，促进生态环境保护，提出以下思考和建议：

（一）明确县区工作任务。目前甘肃省各类生态功能区规划基本都是省级层面出台的生态功能区划，最为详细的是2004年颁布的《甘肃省生态功能区划》和2012年印发的《甘肃省主体功能区规划》。这两个生态功能区规划对甘肃县区的生态环境保护与经济发展有着重要的指导意义。但是，目前有必要分别制定针对77个县区的规划，明确各县区所承担的具体工作任务，将各类规划细化、分解、落实到具体项目上。从财政资金的实际使用情况来看，一些县级部门对《甘肃省主体功能区规划》的理解不够到位，在实际操作中，不清楚资金应该往哪些项目上投，目标约束机制不到位，仍简单地将生态建设理解为单一的植树造林、退牧退耕，财政资金没有发挥出更好的政策效益。今后一个时期，应依据《甘肃省主体功能区规划》进行细化和分解工作任务，将全省性的政策规划分解到每个县区，落实为各个具体的项目、具体的部门和具体的考核指标。

（二）加大资金投入力度。中央财政每年下达甘肃的重点生态功能区资金目前基本稳定在接近30亿元的水平。这些资金分配到各县区，每年不到4000万元。2011年，甘肃省县区财政支出资金平均为12.4亿元。重点生态功能区资金所占的比例仅为3%，明显偏低。三大自然区是我国综合自然区划中的三个最高级区划单位，即东部季风区、西北干旱区和青藏高原区。在我国省级行政区划中，甘肃省是唯一占有三大自然区的省份。甘肃省自然地理背景复杂，社会经济发展区域差异巨大，生态建设和经济建设任务均很重。建议中央政府进一步提高对甘肃的生态建设投入，扩大补助县区范围，提高补助标准，加大资金投入力度，使生态功能区转移支付资金能够充分发挥出良好的集约效应，尽快体现该项资金在生态建设、生态补偿、生态安全等方面的政策效益。

（三）调整投入结构，加大生态建设投入。甘肃县域经济普遍处于欠发达状态，公共财政用于民生方面的投资缺口也很大。如何在生态投资和民生投资两个方面作好平衡，是地方政府面临的两难问题。如果认为改善生态环境是生态功能区财政资金的主要政策目标，那么，就应该确定一个相对合理、分类指导的生态民生两项投入的参考比例，适当调整投入结构，增加政策约束力度，逐步扩大生态投入的占比。同时，严格限制这项资金游离到生态环境保护和改善民生两个目标之外。

（四）提升生态功能区绩效评价体系的地位，加大绩效考评力度。一是应大幅度提升生态功能区绩效评价体系的地位，将其作为衡量生态脆弱地域政府政绩的主要指标，弱化政府提高本地经济收入的驱动力。至少应将生态功能区绩效评价体系的部分重要指标纳入政绩考核体系，对生态环境持续恶化的政府领导和部门负责人进行问责。二是建立分类指导的绩效评价指标体系。应进一步针对重点开发、限制开发、禁止开发三类区域制定有区别的指标体系，切实反映出“一横两纵六区”城市化发展、“一带三区”农业发展和“三屏四区”生态保护三大不同类型的指标差异。这样便于横向评价不同县区的绩效，也便于在评价过程中体现各生态区域之间的特性。三是建立第三方监测体系。绩效评价的有效性来自于基础统计数据的准确性。目前，各县的生态指标评价数据主要来自于本县的环保、林业等职能部门，普遍存在与实际情况误差较大的问题。应着力建立第三方监测、社会中介机构监测、遥感监测、上对下监测、县区交叉监测、重点抽查监测等多种监测模式，确保监测基础数据的真实性、完整性。

（五）加快项目管理机制建设。近几年下达各市县的主体功能区资金属一般性转移支付资金，主要用于生态环境建设和公共民生支出，除此以外，它没有特定的支出方向。之所以没有将生态功能区转移支付资金列为专项支出，中央和省级政府的目的是想赋予县区基层政府更大的资金支配自由度。但是，由于支出的方向性不明确，工作任务指向性不强，因此在使用过程中，出现了一些超范围使用资金的情况。县级基层政府部门，很容易将生态资金投放与农田水利建设、城市绿化、退耕还林等资金的支出范围相混淆，也容易将公共民生支出与新农村建设、旧城区改造等资金的支出范围相混淆。应结合细化县级生态功能区规划工作，建立项目运作机制，增加专项支出的比例，适当调整结构，明确资金的支出范围。

（六）整合生态建设资金。生态功能区财政资金中，主要包含生态建设资金和民生建设资金两大类。目前还有很多财政转移支付资金，都与生态功能区资金相类似，如2009—2011年，甘肃省退耕还林资金支出63.0亿元、天保工程资金支出15.5亿元、退牧还草资金支出11.9亿元、草原生态补偿奖补资金支出11.8亿元，都是投向生态环境保护领域的财政资金。还有投向生态功能区的公共设施、民生保障的新农村建设、农田水利建设、农村道路建设等资金，也都与县域公共基础设施改善有关。这些资金的政策目标类似，但是，各项资金出台的政策背景和职能部门却各有不同。这些资金互相隔离运行，难免出现政出多门、多头投资、重复投资等情况，不利于资金效益的发挥。应尽快建立一个完整的、统一的生态功能区财政资金投入体系，整合现有各类生态资金和民生资金，在一个更高层面的政策框架内，进行主体功能区财政资金的投入和运作。财

责任编辑 李永佩