时间:2020-02-13 作者:王雍君
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摘要:
“全口径预算”已经写入十八大报告,足见其受重视的程度。但在理论研究和实务操作方面,仍有大量问题有待厘清,其中最关键的两个问题分别是:全口径预算的确切含义是怎样的?如何设定相关的改革次序与优先性?
全口径预算:作为基本预算原则
全口径预算可以看作预算全面性的另一种表述,涉及的基本问题是政府预算的适当范围。在政府预算制度发展的早期,西方古典财政学家从有限政府的角度提出了相互关联的三项基本预算原则:法定、年度和全面性。法定原则要求政府预算在法治的轨道上运作,遵循法定程序准备、编制、审查、批准和实施,使立法机关表决批准的预算成为一部具有法律地位的财务法案。年度性原则要求行政部门每个财政年度均须向立法机关报告预算,立法机关按年度审查和批准法定预算授权,后者指授予政府征集和开支公款的合法权力。全面性原则要求政府在年度预算报告中披露所有收入来源、支出、债务和财政余额(赤字或盈余)。三项基本预算原则缺一不可,形成一个互补性的整体,旨在将预算塑造为民主社会中公民控制政府的安全阀。
随着二战后凯恩斯主义(功能财政理论与政策实践)的兴起,三项基本预算原则的内涵和外延得到了拓展和补充。其中...
“全口径预算”已经写入十八大报告,足见其受重视的程度。但在理论研究和实务操作方面,仍有大量问题有待厘清,其中最关键的两个问题分别是:全口径预算的确切含义是怎样的?如何设定相关的改革次序与优先性?
全口径预算:作为基本预算原则
全口径预算可以看作预算全面性的另一种表述,涉及的基本问题是政府预算的适当范围。在政府预算制度发展的早期,西方古典财政学家从有限政府的角度提出了相互关联的三项基本预算原则:法定、年度和全面性。法定原则要求政府预算在法治的轨道上运作,遵循法定程序准备、编制、审查、批准和实施,使立法机关表决批准的预算成为一部具有法律地位的财务法案。年度性原则要求行政部门每个财政年度均须向立法机关报告预算,立法机关按年度审查和批准法定预算授权,后者指授予政府征集和开支公款的合法权力。全面性原则要求政府在年度预算报告中披露所有收入来源、支出、债务和财政余额(赤字或盈余)。三项基本预算原则缺一不可,形成一个互补性的整体,旨在将预算塑造为民主社会中公民控制政府的安全阀。
随着二战后凯恩斯主义(功能财政理论与政策实践)的兴起,三项基本预算原则的内涵和外延得到了拓展和补充。其中,法定原则将预算报告作为法律文件的含义,引伸为一并具有法律地位的政策工具、管理工具和公民参与工具。年度性原则被引伸为在中期支出框架下准备年度预算。全面性原则的引伸含义更为丰富,从预算信息披露的完整性,扩展到预算报告类别的完整性、预算程序的完整性、财政计量口径的完整性等方面。通过这些扩展,古典预算的三项原则得以适应不断变化的预算理论与实践,至今仍然是指导政府预算制度运作的基石。
在三项原则中,法定原则和年度性原则的含义较易确定,但全面性原则的解读空间大得多。原因很简单:政府预算的合理范围本质上反映了政府——市场的适当边界,并取决于政府活动的范围。经济学家们虽然在界定政府的适当角色和边界方面付出了长期努力,但至今尚未得出一致和公认的结论。由于国情的差异、价值观的不同和其他原因,政府活动的范围和边界不仅因国家而异,也因时间推移而变化。另外,多级政府体制中,中央政府、次中央级政府和地方政府的角色通常很不相同,其活动范围与边界呈现很大差异。所有这些都影响到对预算范围的合理界定。
尽管如此,我们仍然可以从国内外丰富的预算实践和相关理论研究中,界定全口径预算的六个关键维度。
全口径预算的六个维度
在确定哪些纳入、哪些不纳入预算(报告)时,首先需要设问:这些活动和开支由政府还是市场承担更好?答案取决于对市场失灵的程度和性质的判断。国防、法律与司法服务、一般行政管理等纯公共品的职责归属政府,纳入预算的理由很充分,即市场机制在这些领域的失灵程度和性质(涉及公民基本权利)严重,以至依赖市场力量将导致这些服务的消失。但是,在诸如教育、医疗、产业发展等许多领域,政府和市场的边界并不那么分明,私人部门在这些领域有可能发挥更好的作用,政府的大包大揽没有必要。医疗卫生服务可以区分为预防和治疗,两者又可进一步区分为传染病和非传染病。就大范围传染病的预防和治疗(尤其是预防)而言,政府干预(纳入预算)的理由很充分;但是,私人部门在非传染病的预防和治疗(尤其是治疗)方面,很可能拥有比较优势,相应的支出全部纳入预算(转嫁给纳税人)既不合理也没必要。类似地还可设问:当前的“惠农补贴”和企业补贴类别众多、数额越来越大,其中许多属于替代(压制)而不是支持市场机能的运作,纳入预算的适当理由究竟何在?此类讨论帮助我们设定全口径预算的第一个维度:政府活动的适当范围。原则上,政府活动(进而预算)的范围和边界,应通过公私部门的比较优势原理和成本——效益分析技术(包括绩效评价)判断。据此,只有那些针对重大、持久、大范围市场失灵的政府干预活动,才是预算的适当范围。这就提醒我们:全口径预算并非“越全越好”。
接下来需要确定:预算报告中应披露哪些信息?披露到什么层次?这就涉及全口径预算的第二个维度:信息披露的类别与详细程度。作为“事后”的维度,无论政府实际从事的活动和承担的开支是否基于比较优势原理和成本——效益分析技术,相关信息均应充分披露。国际货币基金组织于2001年4月发布的《财政透明度手册》中,确认了预算报告应向公众公开披露的四类财政信息:政府结构与职能;财政政策意图与目标;公共部门账目;财政筹划。很明显,这比通常理解的“政府收支”信息的范围宽泛得多。其中,公共部门账目不仅包括政府实际和预算的收入和支出流量,还包括资产、负债、或有负债和现金流入、流出与余额。财政筹划指紧按预算年度的后续1—3年的预测或估计数据,这意味着需要采纳在中期支出框架下准备年度预算的体制。另外,所披露的信息应基于良好的分类。从国际通行做法看,预算分类至少应覆盖功能分类(如教育、卫生、国防)、部门分类、经济分类和规划分类。分类系统应遵循国际标准和会计惯例。在这些方面,我国的差距仍然很大。
预算信息通过预算报告加以披露。作为预算信息的载体,预算信息的完整披露,要求预算报告类别与制式的完整性,这也是全口径预算的第三个标准维度。尽管预算报告类别和制式因国家而异,但标准化的趋势相当明显。预算报告的标准类别至少包括:预算的宏观经济框架(预测报告)、财政政策目标报告(阐明政府政策目标、重点与优先性)、财政指标(预算授权)报告、财政风险(或有负债、税收支出、准财政活动)报告和财政可持续性评估报告、预算执行报告。此外,政府还应在预算年度开始前,向立法机关呈递并向公众披露年度或半年度的财务报告,包括政府资产负债表、财政运营表、现金流量和资本支出表。近年来,越来越多的国家还披露政府财政绩效评估报告。
第四个维度:计量口径和时间范围的全面性。国际标准要求按总值计量、避免按相抵减后的净值计量。举例而言,目前财政部对全国财政收入的计量口径为:全国财政收入=国家税务总局口径+财政部门与其他部门征收的契税与耕地占用税等+(海关征税的关税收入-出口货物退税和财政部门退税)。括号内的数额系净值而非总值,不符合总值计量原则。按照总额计量原则,一个公司享受的财政补贴与其应纳税额须单独计量,不得以两者抵减后的净值计量。总额计量有助于看清全貌和过程。净值列示将隐瞒许多信息。按照总额计量原则,各级政府的财政收入中应包括税收支出(减免)数的单独计量。现在实际上采用的是净值计量,即按照抵减税收支出后的数额计量。这样一来,公众无法弄清税收的规模、结构和其他相关信息,而且容易造成对政府真正财政规模的误判。相对于净值计量而言,总值计量的另一个突出优势,在于便利对政府财政活动的经济分析。时间范围的完整性要求所披露的信息,须跨越若干年度。国际货币基金组织于1998年4月正式发布的《财政透明度示范章程—宣言原则》确认:除了披露实际和预算数据外,预算年度之前及之后至少两年的预测数据亦应披露。
第五个维度:预算程序的完整性。这是经常被忽视的关键维度。完整的预算程序不仅体现法治原则的内在要求,也是预算制度正常运转的前提和重要标志。预算程序决定谁在何时做何事,以及对谁负责。一般地讲,完整的预算程序应清晰区分四个阶段:预算准备(行政部门主导阶段)、预算审查与批准(立法机关主导的阶段)、预算执行与控制(行政主导)、预算评估与审计。每个阶段都应设定二级程序和相应步骤,并在《预算法》和其他相关法律中加以清晰规定。
第六个维度:预算流程的完整性。预算的重点在于支出。严谨有序的预算程序要求有清晰准确的预算支出流程加以支撑。完整的支出流程(即支出循环或支出周期)覆盖四个环节:预算授权(立法机关批准预算)——支出承诺(做出导致后续开支的决定如签署采购合同)——核实交付(预算单位核实供应商交付的商品与服务)——付款(针对供应商的款项支付)。实时追踪四个环节的信息对于有效的预算控制极端重要。然而,目前我国的预算会计体系的信息追踪范围非常不完整,导致预算支出的监控出现大量盲区和盲点,直接后果是浪费性和腐败性的支出行为愈演愈烈。
改革议程
为使预算成为限制不当行政裁量权、促进政府体制有序运转、提升政府施政能力的有效工具,现行预算体制需要深入改革。改革的重点目标包括促进预算的控制功能、政策功能、管理功能(绩效导向)和民主(参与)功能。所有这些功能都高度依赖于预算的全面性。只要预算支离破碎的现状没有根本改观,预算的四大功能就没有一个能够运转良好。正因为如此,促进预算全面性应成为改革预算最为优先的课题。
在此课题下,改革议程的首要方面是对中央和地方各级预算的范围立即开展现实的和客观的评估,判断哪些属于明显的“缺位”(本应由政府承担但没有纳入预算)、哪些属于明显的“越位”(预算中塞进了许多原本不应由政府承担的活动和开支),尤其应全面鉴别必须在法定预算程序中申报但尚未申报的财政资金和活动。这些评估应在区分功能模块的基础上进行:教育、医疗、环境、产业等方面的预算缺位和越位有多严重?对预算和公共服务造成了怎样的影响?如果没有对预算合理范围的事前确认,事后维度上预算范围改革的效果将被大打折扣。
接下来应着手加强预算信息的完整披露,尤其是那些公众关注度较高的信息。需要申报和披露的不只是预算“数字”,还有真实世界中的政府银行账户、现金流量与余额信息。确保所有公款通过国库单一账户收缴、存放、支付和投资,对于确保预算信息完整披露极为重要。财政部门与央行应定期(按月)向人大和政府报告政府银行账户以及现金流入、流出和余额的详细信息,审计部门需要对此进行审计。这些信息及其披露的重要性无论怎样强调都不过分,尽管经常被忽视或遗忘。
技术能力的开发重点应放在发展“功能——规划——活动——条目”的四级分类上,其核心要素在于将规划——活动分类嵌入到功能分类系统中,确保预算尽可能按规划——活动分类进行申报、披露和控制,这是让普通人也能看懂预算的关键所在。作为国际主流的分类模式,规划——活动分类在预算政策分析和规划管理方面的独特优势,不可能在其他分类系统中产生。改进技术能力,逐步采用与国际标准一致的预算分类、会计和报告系统很重要,但更重要的是形成关于财政透明度的支持性的政治环境。缺乏足够的政治意愿,提升技术能力的意义将非常有限。完整充分披露预算信息是改革的最大挑战。因此,检验此项改革意志和意愿的客观标准是在修订后的《预算法》和其他相关法律中,确立“保密的具体范围”以及“除了保密一切公开”的原则。按照国际通行做法,保密的具体范围应明确限定为六个方面:国家安全、涉外关系、国家经济利益、对第三方的保密义务、法律实施和个人隐私。另外,可以借鉴某些国家(如瑞典)的做法,在相关法律中创设如下推定:除非政府有义务证明不予披露确实基于压倒一切的公共利益,否则即应披露。
梳理和修补残缺的预算程序,可作为改革议程的第三个优先事项。现行预算程序的残缺,集中体现在预算准备和审查阶段。预算准备阶段的法定程序需要细化,至少应覆盖预算预测(包括经济预测和财政预测)、财政政策目标与优先性的建立、预算参数(标准工资率、通货膨胀率、有效税率等)设定、部门间协调、预算限额的设定、预算指南的制定与发布、预算编制、向立法机关呈递预算草案。在立法机关内部的预算审查阶段,法定程序至少应包括预算听证、预算质询、预算辩论和投票表决,其中涉及更多的具体程序。预算执行控制以及评估审计阶段的程序亦需细化,特别是关于预算调整的程序细节。确保预算在预算年度开始前得到批准,或者预算年度开始后、立法机关批准预算前预算授权的管理程序符合国际通行做法,同样非常重要。另外,如何在资本(项目)预算和经常(基本)预算之间建立一体化的协调程序,包括协调财政部门与负责资本预算编制的发改委之间的程序也需要做深度改革。改革预算程序的另一个层面涉及核心部门与预算单位之间的关系。在这方面,目前仍然采用的“两上两下”的预算程序的缺陷已经显露得相当充分,与国际上主流模式(先自上而下、再自下而上)的差距相当大,亟需改革。预算信息、预算报告甚至预算所界定的政府活动的范围,本质上都是预算程序的产物。以此言之,促进程序全面性应作为全口径预算改革的重中之重。
改革议程还应包括配套性改革。全口径预算只是预算体制正常运转的前提和基础,而不是充分条件。预算方法的改革(主线应该是从基数法到基线筹划)、财政规则的健全(尤其是财政赤字比率、政府债务比率等量化标准)、基本预算原则(包括受托责任、法定授权、透明、预见性和参与)的恪守,以及确保预算规制在财政规制中的最高地位(要求教育、农业等各类法定支出遵从《预算法》),需要一并纳入改革套餐通盘考虑。财
(作者为中央财经大学财经研究院院长)
责任编辑 张蕊
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