时间:2020-02-13 作者:本刊记者
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摘要:
农业保险是党中央、国务院强农惠农政策的一项重要举措,在提高支农效率和效益、改进农村社会管理、推进农业生产方式转变、完善防灾救灾机制等方面发挥了重要作用。为促进农业保险发展,中央财政自2007年起实施农业保险保费补贴政策,取得了显著成效。五年来,随着补贴品种不断增加,补贴范围逐步扩大,保障水平明显提高,农业保险已逐渐成为财政金融支农的“放大器”、农村金融发展的“传导器”和“三农”发展的“稳定器”。
“十年致富奔小康,一场灾难全泡汤”,这是过去农业生产遭受突发性自然灾害后农户的真实写照。如今,农户可以为地里的庄稼上保险——“自己出小头,政府补大头,即使遇到天灾也不用担心了”。灾害过后,保险员上门勘察定损,农户很快便可领到保险赔偿款,抓紧恢复生产。得益于农业保险政策的实施,广大农户逐渐摆脱了“靠天吃饭”的困境。
我国是农业大国,农业、农村和农民问题始终是关系国计民生的全局性和根本性问题,保证粮食供给更是农业发展的重中之重。然而,我国又是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一,给农业生产和粮食安全带来了严峻挑战。发展农业保险是增强农业生产抗御自然灾害风险能力、建立健全农业支持保护体系、...
农业保险是党中央、国务院强农惠农政策的一项重要举措,在提高支农效率和效益、改进农村社会管理、推进农业生产方式转变、完善防灾救灾机制等方面发挥了重要作用。为促进农业保险发展,中央财政自2007年起实施农业保险保费补贴政策,取得了显著成效。五年来,随着补贴品种不断增加,补贴范围逐步扩大,保障水平明显提高,农业保险已逐渐成为财政金融支农的“放大器”、农村金融发展的“传导器”和“三农”发展的“稳定器”。
“十年致富奔小康,一场灾难全泡汤”,这是过去农业生产遭受突发性自然灾害后农户的真实写照。如今,农户可以为地里的庄稼上保险——“自己出小头,政府补大头,即使遇到天灾也不用担心了”。灾害过后,保险员上门勘察定损,农户很快便可领到保险赔偿款,抓紧恢复生产。得益于农业保险政策的实施,广大农户逐渐摆脱了“靠天吃饭”的困境。
我国是农业大国,农业、农村和农民问题始终是关系国计民生的全局性和根本性问题,保证粮食供给更是农业发展的重中之重。然而,我国又是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一,给农业生产和粮食安全带来了严峻挑战。发展农业保险是增强农业生产抗御自然灾害风险能力、建立健全农业支持保护体系、推进现代农业发展的重要举措,也是保障农业增效、农民增收的重要手段。2007年,中央财政按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则,选择部分地区对主要农作物保险进行保费补贴试点,得到了广大农户和基层政府的认可。五年多以来,在保费补贴政策的支持下,我国农业保险获得了较快发展,在强农惠农富农方面取得了显著成效。如今,农业保险已经与“新农保”、“新农合”一起并称为支持“三农”发展的三大支柱。
农业保险工作取得突破进展
我国农业保险的恢复试办始于上世纪80年代初期,但由于缺乏政策支持和体制配套,长期处于停滞状态。2004年,首次以“三农”为主题的中央1号文件中,提出发展农业保险,明确要求选择农产品种类、在有条件的地区开展农业保险试点,由政府给予政策和资金支持。根据党中央、国务院有关农业保险工作的精神,2007年,中央财政率先在内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川6个省区对玉米、水稻、大豆、小麦、棉花提供保费补贴试点,在省级财政承担25%保费的基础上,中央财政再承担25%的保费,大大减轻了农户的保费负担,有效调动了各级财政、保险机构和广大农户的积极性,将农业保险的潜在需求变成了有效需求,由此拉开了我国农业保险加快发展的序幕。随着政策的不断完善和支持力度的不断加大,近年来保险补贴品种逐步增加,补贴范围日益扩大,保障水平显著提高。2008年,中央财政将花生、油菜纳入农业保险补贴范围,开始对能繁母猪、奶牛、育肥猪等养殖业险种提供保费补贴。2009年,中央财政进一步将森林保险纳入补贴范围,并在福建、江西、湖南三省进行试点。各省也结合本地实际,不断将对农户生产生活具有重要意义的品种纳入保险保障范围。2010年,中央财政又将马铃薯、天然橡胶以及牦牛等品种纳入保险保费补贴范围,并大幅提高了公益林保险保费的补贴比例。2011年,中央财政进一步加大了保费补贴政策力度,增加了种植业保险、森林保险、天然橡胶等保险的补贴地区,并将奶牛保险保费补贴比例由30%提高至50%,以支持中西部尤其是边疆民族地区的畜牧业发展。截至目前,中央财政补贴品种由最初的5个增加至15个,基本涵盖了关系国家粮食安全和百姓民生的主要农产品。同时,补贴比例逐步提高。如,对于种植业保险,中央财政补贴比例由2007年初的25%提高至东部地区35%、西部地区40%;对于公益林保险,中央财政补贴比例由30%提高至50%等。
中央农业保险保费补贴政策的实施充分发挥了“小资金”带来“大保障”的“四两拨千斤”作用,取得了积极成效。统计显示,2007—2011年,中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金264亿元,带动参保农户5.8亿户次,为“三农”提供风险保障达1.8万亿元,中央财政资金使用效益放大60多倍。
为进一步发挥农业保险强农惠农作用,2012年2月财政部下发了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》,进一步增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平。在现有的水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊14个补贴险种基础上,继续将糖料作物纳入保费补贴范围,补贴比例按照现行的种植业保险保费补贴政策执行,同时,将现有中央财政补贴险种的补贴区域拓宽至全国。此外,《通知》还明确支持各地结合实际,提高农业保险保障水平至覆盖农业生产直接物化成本,对于因覆盖直接物化成本而增加的保费,中央财政将根据现行规定给予保费补贴,对于高于直接物化成本的保障部分,可由地方提供一定比例的保费补贴。
因地制宜推动农业保险创新
我国幅员辽阔,各种自然灾害种类多、发生频繁,农业基础设施较为薄弱。农业保险使农业生产的自然风险在一定程度上通过保险渠道予以分散,使农民得到了实实在在的经济补偿。同时,农业保险为灾后恢复农业生产提供了资金支持,切实保障了农民的基本利益,在一定程度上避免了农民“因灾致贫、因灾返贫”的状况。随着保险意识的不断增强,农户参与农业保险的比例明显提高,各地均把农业保险工作作为落实中央强农惠农精神的一项重要举措,在开展大量基础工作的同时积极推进机制创新,对支持农业保险工作开展的政策和手段进行了有益探索,可谓亮点纷呈。在产品上,因地制宜开展了烤烟、油茶、柑橘等颇具地方特色的险种,由地方财政给予一定的保费补贴;在制度上,建立起查勘、定损、理赔“一条龙”的服务机制,确保农户能够及时获得保险赔偿;在服务上,积极与保险公司创新合作模式,探索建立“协保员”等基层服务体系,缩短与农户距离,初步达到了“惠农政策落地、保险服务到位”的政策效果。
具体来看,农业保险产品的品种不断丰富,实现了农业保险扩围,并由传统种养业逐步外延发展。除中央财政支持的水稻、玉米、小麦、棉花、大豆、花生、油菜等重点农作物以外,各地还根据实际情况,选择部分具有地方特色的品种予以保费补贴支持,其中多为高效经济作物。如广西开展了香蕉保险,吉林开展了人参保险,江苏开展了大棚蔬菜等高效设施农业保险等;在养殖业方面,除了在全国范围内开办的能繁母猪和奶牛保险外,一些地方还开办了肉牛、家禽等养殖业保险;此外,渔业保险、农机具保险等也在一些省份得到较快发展。同时,一些创新型产品如天气气象指数保险、农产品价格保险等也不断取得试验成果。如安徽省从2009年起在联合国计划开发署、中国农科院及省气象部门的协助下,在长丰县试验设计了为期三年的农作物天气指数保险,根据气象条件对农作物的损害程度对投保人进行保险理赔,目前已取得了阶段性成效。
与此同时,部分省区还在保险模式、投保和赔付方式、管理方式等方面进行了创新,形成了各具特色的农业保险模式。如北京、江苏、四川等探索建立了由农民、保险公司、再保险公司和政府等多个层次的“多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散机制,确保农业保险可持续发展。一些省份以农业保险为切入点,带动整体农村金融体系的发展。如陕西省开展了针对设施蔬菜的“银保富”保险项目(即农户+财政+保险+银行),以财政保费补贴吸引农户参保,带动“保险+信贷”的银保合作模式,建立起多方共担的信贷风险管理机制,促进了农业产业化发展。2010年,陕西省杨凌农业保险创新试验区正式成立,试验区鼓励参保农户以农业、企业及合作社形式参与保险,实现了“银保富”设施大棚保险的全覆盖,果树、生猪、肉牛等特色农业保险全面开花。
推进农业保险再上新台阶
农业保险保费补贴政策作为财政支农方式的重大创新,通过政府引导与市场运作的有机结合,在稳定农业生产、保障农户利益方面取得了积极成效,为增强农业抵御自然灾害能力、解决农村金融发展的“后顾之忧”发挥了重要作用,推动农村实现了“三个转变”。一是由“事后救灾”向“事前防灾”转变。农业保险建立了多方共担风险的机制,强化了“防患于未然”的风险管理意识。为了减轻赔付压力,保险公司在事前积极介入防灾抗灾环节,安排专项资金开展投保农作物的防旱、防雹、防涝工作。同时,地方政府也逐步将开展农业保险与加强农业基础设施建设、改善农业生产条件、提高防灾减灾能力结合起来,减轻了灾害对农户造成的影响。二是由“政府救济”向“保险理赔”转变。农业保险按照合同契约和保险机制运作,实现了政府公共管理向企业市场运作的有效转变,使农村社会管理方式明显改进。与传统的政府救济相比,农业保险的灾后定损理赔更加有据可查,救灾资金分配的精确度和公平性也得到进一步提升,不仅提高了农业抗灾救灾效率,也减轻了政府行政成本,提升了公共服务质量。三是由“单兵突破”向“整体协同”转变。农业保险灾后及时理赔的实惠,潜移默化中培养了农户的风险观念和金融意识,逐步完善了农村金融的发展环境。在农业保险的带动下,涉农小额信贷等农村金融产品创新发展加快,各地金融机构以农业保险为基础创新推出的多种模式的金融复合产品,充分发挥了农村金融的整体协同效应。
农业保险是党中央、国务院强农惠农政策的重要措施之一,是保护农业生产力、促进农业生产关系发展的一项重要举措。为充分调动社会和市场资源,进一步发挥农业保险支持“三农”的复合型、多元化政策效果,中央和地方各级财政部门应继续加大扶持力度,健全体制机制,引导农业保险健康发展,真正为农民撑好这把“安全伞”。
(一)继续加大各级财政投入,坚持“政府引导、市场运作”。作为财政支农方式的创新,农业保险既有其本质的市场属性,也有一定的政策溢出效应。为切实实现农业保险强农惠农的政策效应,各地应继续加大财政投入力度,按照“政府引导、市场运作”的原则开展农业保险。各级政府部门既要适当地参与和推动农业保险工作,引导社会资源服务“三农”,发挥财政“四两拨千斤”的作用,同时也要避免“上台唱戏”,支持保险公司遵循基本的市场规律,自主经营发展,增强农业保险发展的内生动力。
(二)推进机制和产品创新,提高农业保险保障水平和服务质量。保险公司应根据农业的生产投入和农民的需求,结合自身的风险收益情况,与有关方面共同研究制定多层次的农业保险保障标准,通过制定科学合理的差别化费率,创新保险险种和服务,满足日益增长的农业保险需求;针对农业保险发展过程中不断涌现出的新需求,有关保险经办机构要进一步加强农业保险产品创新,提高保险保障水平,主动适应农户需求,进一步提升农业保险的服务水平和质量。
(三)建立健全长效发展机制,促进农业保险持续健康发展。一是推动农业保险立法制度建设。农业保险是各国促进农业发展的重要措施,是世贸组织允许的“绿箱政策”,有关部门应继续研究推进农业保险立法工作,明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系,以及各方在农业保险中应承担的责任和发挥的作用,使农业保险发展走上法制化的轨道,将其作为支持“三农”发展的基本制度固定下来。二是完善农业大灾风险分散机制。进一步研究完善多方分担的农业大灾风险分散机制,建立由农户、保险公司、再保险公司、政府等多方参与的风险分担体系,促进农业保险持续健康发展。三是健全农业保险的管理体系。农业保险涉及面广,任务重、责任大,应加强对农业保险风险的研究,充分利用我国的气象、水文、农业生产数据,为农业保险和农业再保险产品定价提供数据平台。同时在地方层面,应建立起多方联动合作平台,将风险补偿机制与科技服务机制、农业保险与产业化经营有机结合在一起,建立起农业保险可持续发展机制。四是加强农业保险基层服务体系建设。保险公司要依靠自身力量进一步加强基层服务体系建设,村镇等基层政府部门也应在条件允许的情况下,协助做好农业保险基础服务。财
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