目前我国对农村和中小企业发展的金融支持力度不足，市场失灵问题严重。在市场失灵的情况下，政府理应根据农村和中小企业发展的需要主动、适当参与相关领域的资金配置。同时，在我国目前的社会和经济发展阶段，农村和中小企业的发展也应该是政策性金融的支持重点，笔者认为通过创新运用委托贷款方式来开展政策性金融业务，可以将社会资源配置的计划机制和市场机制有机结合，为农村和中小企业的发展提供急需的政策性金融支持，从而有力促进我国当前稳增长和调结构目标的实现。

一、委托贷款的含义与特点

根据中国人民银行1996年颁布的《贷款通则》，委托贷款指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由贷款人（即受托人）根据委托人确定的贷款对象、用途、金额期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。委托贷款业务中贷款人（受托人）只收取手续费，不承担贷款风险。委托贷款业务中虽然作为受托人商业银行只是委托人和借款人的中间人，但商业银行在委托贷款的实际运作过程中却处于中心地位，起着沟通资金供需双方的重要作用，具体不仅负责搜寻潜在借款人，考察借款人投资项目和信用，还需负责向借款人交付委托资金，监督资金使用和本息的偿还。

二、运用委托贷款方式开展政策性金融业务的运作模式及优点

笔者认为创新地利用政策性金融和商业银行委托贷款业务各自的特点，开发一个新的政策性金融实施方式，即运用委托贷款方式开展政策性金融业务，不仅可以有效地结合政策性金融和商业金融的优势，还可以在一定程度上避免各自面临的问题，同时弥补市场失灵和政府失灵。具体运作模式为：首先，由财政或大型政策性金融机构设定一笔专项资金，指定资金专项支持的对象，并制定相应目标、要求和支持效果的评价标准。其次，选择一家或多家在农村或中小企业金融业务方面具有优势的商业金融机构作为受托方，如农村信用社等。第三，由财政部门或大型政策性金融机构作为委托方，与被选定的农村信用社等商业金融机构签订《委托合同》。第四，由受托的商业银行根据《委托合同》规定的要求选择具体支持的借款人，与借款人谈判确定借款条件，签订《委托贷款合同》。第五，受托的商业银行向借款人发放贷款、跟踪贷款的使用并负责贷款到期后回收。最后，财政部门等委托方对委托贷款的发放和使用的合规性、资金的回笼率以及政策性目标的实现程度和具体的支持效果等问题进行调查与评估。

委托贷款方式政策性金融是一项金融创新，在这种业务方式中政府、政策性金融机构、商业银行和企业或个人通过基于平等谈判的一系列合同联系在一起，形成一个各方的责、权、利都具有明确边界的政策性金融体系，并且委托方可在委托合同中规定坏账率的上限，从而确保政策性金融业务的可持续性，使政策性金融的政策性目标和市场性目标得到有机协调。较传统方式的政策性金融，具有以下优点：

二是有利于建立合理的政策性金融运行机制。委托贷款方式的政策性金融相对于传统方式的政策性金融更加有利于建立市场化的业务评审机制和市场化的风险防范机制，更加有利于发挥专业化人才的作用。

三是有利于构建政策性金融的风险共担机制。委托贷款方式的政策性金融通过合理的利益边界和责任边界的界定，有利于构建政府、政策性金融机构、商业性金融机构和企业或个人之间的风险共担和利益补偿机制，有利于整个体系合力的形成进而降低每个主体的风险，加快相关各方的发展。

四是有利于合理绩效评价体系的建立，保障政策性目标的实现。由于委托方和受托方各自的目标是单一的，在建立各自的绩效评价体系时，就能避免不同性质目标的相互干扰，形成科学合理的绩效评价体系，对政策性金融机构或商业性金融机构的各级工作人员形成正向的激励，最终保障政策性目标的实现。

五是有利于降低政策性金融的运行成本，提高政策性金融业务效率。利用委托贷款方式开展政策性金融业务无需建立专门的政策性金融机构，并且可以充分利用中小商业金融机构的专业人才和专业知识与技能，可以节省政策性金融业务开展的时间、成本，有效提高效率。

六是有利于提高政策性金融的透明度。委托贷款方式政策性金融业务的支持对象、标准、要求、实施细则和评价标准等都在合同中明确规定并且事后要进行有效的评估与评价，信息的公开有利于增加透明度，减少寻租或设租的空间。

七是有利于同时弥补农村和中小企业领域金融支持方面的政府失灵和市场失灵。在我国的农村和中小企业领域的金融支持方面不仅存在由于商业银行追求更高利润和规避风险引起的市场失灵问题，而且由于政策性金融机构缺乏足够的基层网点、专业人才、知识和技能，使政策性金融机构即使有资金、有意愿也没有足够的、有效的基层渗透力为农村和中小企业的发展提供有效的金融支持，进而存在政府失灵问题。委托贷款方式政策性金融能把政府的资金、扶持农村和中小企业发展的意愿、基层中小商业金融机构的渗透力有机结合起来。中小商业金融机构参与委托贷款方式政策性金融，服务农村和中小企业发展，既能增加利润，又能合理规避风险，也不占用其自有资金和贷款额度，还能积累扩大客户资源。而政府或大型政策性金融机构则既实现了其既定的政策目标，又能节约经费、人力和物力投入，还能保证资金的安全性。故以委托贷款方式开展政策性金融能够调动各方对农村和中小企业发展提供金融支持服务的积极性，同时弥补该领域长期存在的政府失灵和市场失灵问题。

三、委托贷款方式政策性金融的风险防范

委托贷款方式政策性金融的风险主要包括信息不对称的风险和道德风险。信息不对称主要表现为一是作为受托方的商业性金融机构比作为委托方的政府或政策性金融机构拥有更多的信息，二是借款人比商业性金融机构拥有更多的信息。道德风险主要表现在商业性金融机构在委托贷款业务中只收取手续费，不承担任何风险。故商业性金融机构会缺乏搜寻优质借款人和优质支持项目的激励，也缺乏尽力规避风险的动力。同时，相对于银行或其他私人资金，借款人也可能由于借款是国家的政策性资金而缺乏及时还款的意愿与动力。另外，针对农村或中小企业借款人的贷款本身具有缺乏担保物、信用等级低、风险相对高的特点。

上述风险客观存在，可通过合理的创新，设计有效的运作机制进行防范与化解，把风险控制在适度的可接受范围内。一是可规定受托的商业性金融机构部分参与贷出资金的出资。出资比例可较低，具体可根据实际情况而定。但可规定政府或政策性金融机构等委托方的债权较受托方的债权具有优先偿还的地位。这样把受托方即商业性金融机构的利益与委托方的利益紧密结合。可刺激受托方更好地履行风险控制的责任。二是除了按现有规定，受托方收取不高于委托贷款金额0.2%的手续费外，委托方可根据实际情况另行支付受托方一笔服务费，并且服务费与最终政策性委托资金的实际考核绩效挂钩，以刺激受托的商业性金融机构更努力地搜寻优质支持项目和支持对象，提高支持效果。三是在委托合同中必须规定最高的坏账发生率上限，并制定相应的奖惩制度。四是在委托贷款业务开展过程中，委托方可另行委托第三方对借款人进行抽样调查和评审，以动态掌握和评估委托资金发放和使用的情况与效果。财