本刊记者

上世纪80年代，在财政部的推动下，全国开始普遍建立乡镇财政。1994年实施分税制改革至今，随着包括乡镇级在内的分级分税财政管理体制逐步确立，我国乡镇财政得到了长足发展，乡镇财政管理工作日益科学规范。近年来，随着农村税费改革及农村综合改革的不断深化，乡镇财政理财环境发生了重大变化，在逐渐淡出农业税收征管的同时，落实民生政策、发放涉农补贴、服务“三农”发展的职责逐步增强，乡镇财政面临着新的形势和任务。准确把握当前乡镇财政工作的特点，有针对性地加强乡镇财政建设，已成为公共财政建设中的一项基础性、战略性工程。

加强乡镇财政建设意义重大

加强乡镇财政建设，充分发挥乡镇财政职能作用，关系到党和国家民生政策的贯彻落实，关系到农村广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展，具有十分重要的现实意义。

加强乡镇财政建设是统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化的现实需要。统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化意味着各级财政在农村公共品供给中承担更多的职责事权，不断加大农村公共品供给的投入力度。乡镇财政贴近农村、面向农村、服务农村，具有搜集、整理农村公共产品需求信息，监管和最终落实农村公共产品供给的天然优势。同时，乡镇财政是各级财政管理的基础，一头连着上级财政，一头连着千家万户的农民，是反馈和传导农村公共产品供需信息的关键环节。因此，推进城乡统筹发展要求乡镇财政的积极参与。加强乡镇财政建设，提高乡镇财政的公共服务能力，是适应城乡发展战略转变，促进农村公共产品有效供给的现实需要。

加强乡镇财政建设是适应乡镇财政管理体制转变，稳固乡镇财政主体地位的基本保证。乡镇政府作为最基层的一级政权，随着《预算法》的颁布和分税制改革的实施，首次从法律意义上确立了独立的预算主体地位，对发展乡镇经济和农村社会事业、巩固农村基层政权、加强社会管理发挥了重要作用。但是，从乡镇机构改革过程看，由于对乡镇财政职能定位不清晰、不准确，乡镇财政机构在财政管理中被日益边缘化，有些地方甚至撤销了乡镇财政所，人员老化、流失，基础设施和管理设备投入不足，管理基础薄弱，偏离了以乡镇为独立核算主体的改革初衷。这与推进新农村建设，按照就地就近原则发挥乡镇财政在支农资金监管中作用的诉求极不相称。更重要的是，作为直接面向农民的最基层财政部门，乡镇财政建设的滞后必然削弱其公共服务能力，不利于中央“三农”政策的落实。为此，要进一步理顺县乡财政管理体制，合理定位乡镇财政职能，通过加强乡镇财政建设，逐步稳固乡镇财政主体地位，增强乡镇财政服务乡镇的能力，发挥其在社会主义新农村建设中的积极主动性。

加强乡镇财政建设是推进财政科学化精细化管理的必然要求。谢旭人部长多次强调，基层财政管理是财政科学化精细化管理的基础环节、关键环节。乡镇财政是最基层的一级财政，乡镇财政管理水平决定着整个财政管理体系的基础是否牢固，关系财政科学化精细化管理能否顺利推进。但是，乡镇财政管理中存在的一些问题，如预算管理不规范，预算编制不科学，资金分配不透明，预算调整不规范，一些追加预算脱离了同级人大的监督；资金监管不到位，监管意识不强，一定程度上存在“重资金分配，轻使用监管”、“重项目申报，轻后期监督”的现象，资金信息不通畅，专项资金游离于监管之外；财政收支矛盾突出，负债现象严重；乡镇财政队伍综合素质普遍不高，人员队伍不稳，机构设置不健全等，阻碍了乡镇财政职能的发挥，不利于推进财政科学化精细化管理，必须通过加强乡镇财政建设加以解决。

乡镇财政建设取得了显著成效

逐步转变乡镇财政职能，服务农村经济社会发展。近年来，各地乡镇财政不断强化服务、管理和监督三方面职能，服务即贯彻落实中央支农惠农政策，以农为本，服务农民，服务农村；管理和监督即管好财政支农资金，管好乡镇和村级财政财务，确保基层政权的正常运转。具体来看，乡镇财政在以下几方面发挥了重要作用：一是负责乡镇财政预算管理与执行，保证乡镇政权和村级组织的正常运转。二是落实公共财政政策，负责提供和落实农村范围内公共产品和公共服务，履行乡镇政府内部综合协调职能，促进农村经济和社会建设事业发展。三是协调组织乡镇财政预算收入，管理乡镇非税收入。四是负责各项支农资金、涉农补贴资金的兑付落实，监督管理各项财政性资金的合理有效使用。五是监督管理乡镇单位财务收支活动，组织实施乡镇和村级财务核算和监督工作。六是管理乡镇单位国有资产，实施债权债务监督管理，参与建设项目招投标，办理政府集中采购事项。七是落实农村综合改革政策，建立健全防止农民负担反弹的监督制约机制，保护农民利益。

不断完善乡镇财政体制，理顺县乡财政关系。各地根据乡镇经济发展水平、税源分布等情况，不断完善乡镇财政管理体制，妥善处理县与乡镇财政分配关系。一是按照事权与财力相匹配的原则，在明确事权的基础上，合理划分财权，将适合乡镇管理的收支下放乡镇管理，努力做到乡事乡办，乡财乡理，权责结合。二是按照统筹兼顾，科学规范的原则加大转移支付力度，努力缩小地区间财力差异，逐步建立县级基本财力保障机制，为乡镇财政履行职能提供必要的财力保障。三是按照区别对待，分类指导的原则，在综合考虑乡镇经济发展水平、财政收支结构和规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，在收入划分和支出基数核定等方面实行区别对待，分类指导。比如对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇实行比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、财政收支差额不大的乡镇实行收支包干型财政体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇实行统收统支型财政体制。

加强乡镇财政队伍建设，提高财政干部素质。努力建立一支业务精通、素质过硬的乡镇财政干部队伍，是实现乡镇财政工作新跨越的前提和保障。各地按照深化乡镇机构改革的要求，适应乡镇财政职能调整，逐步完善乡镇财政机构，合理确定乡镇财政编制。强化干部队伍建设，着力提高财政干部综合素质，一些地方制定了乡镇财政人员岗位条件和培训规划，选拔业务素质高、工作能力强的人员充实乡镇财政队伍。不断推进乡镇财政信息化建设，适应财政管理科学化精细化的要求。加强反腐倡廉建设，落实“为国理财、为民服务”的财政工作宗旨，转变工作作风，提升乡镇财政干部的综合素质和工作能力，提高乡镇财政管理水平。

乡镇财政建设依然任重道远

尽管我国乡镇财政建设取得了一定成效，但与经济社会发展及公共财政建设的要求仍有不小差距。今后一段时期，应进一步加强乡镇财政建设，充分发挥其落实党和国家强农惠农政策、促进城乡基本公共服务均等化的重要作用。

进一步完善乡镇财政管理体制。在完善县级基本财力保障机制的基础上，进一步理顺县乡财政关系，探索保障县级基本财力的办法，加强乡镇财源建设，保障乡镇财政正常履行职能。坚持因地制宜、分类指导、重在效果的指导思想，合理确定乡镇财政体制模式，努力提高体制选择的针对性、体制运行的实效性。实行“统收统支”体制模式的乡镇，县财政要制定合理、可行的公用经费定额标准和履行公共服务职责经费标准，确保乡镇机关事业单位正常运转，具备基本公共服务保障能力；实行“分税制”体制模式的乡镇要合理、清晰划分县乡两级收入，明确乡镇独立负担的支出责任，以增强乡镇自主发展的责任、动力和能力，属于县、乡共同承担的公共事务要明确各自支出责任和负担比例。

进一步加强乡镇财政“两基”建设。以规范化标准化财政所建设为抓手，加大财政支持力度，加强乡镇财政管理基础工作和基层建设，提高乡镇财政科学化精细化管理水平。要建立健全各种基础数据动态采集机制，建立和完善财政基础信息数据库，实现动态管理，为财政管理决策提供基本依据；加强项目支出标准体系建设，制定科学的项目支出分类方法，逐步将所有项目预算纳入项目库管理。要进一步加强乡镇财政所标准化建设，全面规范乡镇财政组织机构、队伍建设、业务工作、基础设施和内部管理；加强内部科室单位建设，健全和优化财政管理工作流程，做到用制度管权，按制度办事，靠制度管人。