时间:2020-02-21 作者:沈萌 (作者单位:中南财经政法大学)
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摘要:
参与式预算是最为有效的公民参政工具之一,为协商民主在预算过程中的实践提供了施展空间。在我国,参与式预算于2005年发端于浙江省温岭市的新河镇,其萌芽形式在当地被称为“预算民主恳谈”,即以预算为载体,将乡镇的财政预算编制和审查列入民主恳谈的内容,是一次本土化的公民参与治理的创新实验。新河镇的成功试点促使温岭市其他各镇相继推行,迄今为止,已推广至温岭市所有镇以及水利、交通和建设等职能部门。温岭新河模式的核心环节是注重程序的规范化,充分发挥公众和基层人大代表的作用,以强化公开性、提高参与度。
一、温岭新河模式的民主样本
从2005年至今,新河镇已经进行了8次参与式预算,取得了很好的成绩。新河模式的运行过程可分为以下三个阶段。
第一阶段是召开预算初审民主恳谈会。镇人大在人代会前组织召开预算初审民主恳谈会,一般在恳谈会举行前十日发布公告。参与者包括人大代表与社会公众,可自由选择参与经济发展、社会事业和村镇建设等初审小组。分组恳谈会上,与会者对预算草案予以充分讨论,并提出意见建议,镇政府领导现场回复。各初审小组组长在梳理整合组内参与者修改建议后,形成各组预算初审意见。在该阶段,通过增加初...
参与式预算是最为有效的公民参政工具之一,为协商民主在预算过程中的实践提供了施展空间。在我国,参与式预算于2005年发端于浙江省温岭市的新河镇,其萌芽形式在当地被称为“预算民主恳谈”,即以预算为载体,将乡镇的财政预算编制和审查列入民主恳谈的内容,是一次本土化的公民参与治理的创新实验。新河镇的成功试点促使温岭市其他各镇相继推行,迄今为止,已推广至温岭市所有镇以及水利、交通和建设等职能部门。温岭新河模式的核心环节是注重程序的规范化,充分发挥公众和基层人大代表的作用,以强化公开性、提高参与度。
一、温岭新河模式的民主样本
从2005年至今,新河镇已经进行了8次参与式预算,取得了很好的成绩。新河模式的运行过程可分为以下三个阶段。
第一阶段是召开预算初审民主恳谈会。镇人大在人代会前组织召开预算初审民主恳谈会,一般在恳谈会举行前十日发布公告。参与者包括人大代表与社会公众,可自由选择参与经济发展、社会事业和村镇建设等初审小组。分组恳谈会上,与会者对预算草案予以充分讨论,并提出意见建议,镇政府领导现场回复。各初审小组组长在梳理整合组内参与者修改建议后,形成各组预算初审意见。在该阶段,通过增加初审次数、召开村一级预算编制恳谈会以及性别预算专题的预算恳谈会等多种方式,有力推进了参与式预算的改革进程。例如,2010年3月,温娇镇召开了性别预算专题民主恳谈会,开国内性别预算实践探索之先河,旨在将性别视角纳入基层预算,理解和评估不同性别者对预算参与的影响与结果,尤其是保障妇女在教育、就业以及医疗保健等方面的基本权利,初步实现政府预算在性别上的公正性。
第二阶段是在人代会期间,公众参与人大代表对政府预算的审查、修改和批准。按照所属区域,所有参与的人大代表和列席代表被划分为若干代表团,分组审查政府预算草案。各代表团成员围绕本片选民关注的热点难点问题对预算草案展开讨论,提出有针对性的意见。镇政府据此召开联席会议,修改预算草案。代表再次分组讨论审查政府预算修改方案,此时仍有不同意见的,人大代表5人以上联名即可提出“预算修改议案”。这项极具创新意义的程序设计,形成了对政府修改预算的刚性约束。经人大主席团审核进入人代会全体会议表决程序的议案,如获得半数以上代表投票赞成,政府就必须据此修改预算草案。
第三阶段是人代会后公众参与对预算执行的监督。建立镇人大财经小组,在镇人大的组织指导下,监督人代会批准的政府预算的执行。财经小组通常由镇人大负责人兼任组长,其成员由人大主席团提名并经人代会全体会议表决通过,一般由5—8位人大代表组成,也可聘请相关专业人员参加。在镇人代会闭会期间,财经小组能够对镇政府的预算执行情况进行日常监督。
二、温岭参与式预算存在的问题
尽管参与式预算有很多优势,温岭的参与式预算也取得了可喜的成效,但客观地说,在温岭的参与式预算实施中仍存在诸多问题。
(一)从参与式预算的审议过程看。一是审议时间太短。在新河试验中,镇政府制定预算草案和预算细化说明,提前两天发给人大代表,但两天的时间不够充分,代表无暇了解更多的预算细节,尤其是对那些不具备预算专业知识的代表来说,要完全理解存在相当的难度。二是财经小组的作用没有完全发挥出来。部分组内成员习惯与政府主张保持一致,未能及时适应特定的角色定位,弱化了对预算的审查和对政府预算执行过程的监督,职能履行不到位;同时在预算执行过程中,政府要向财经小组汇报预算执行情况,但是对违反公共财政执行的情况如何进行追究未建立相关制度,影响了财经小组职能的发挥。
(二)从参加参与式预算的民众代表来看。一是普通公众的参与度偏低。在温岭参与式预算的制度程序中可以看到,在预算初审中,允许公众参与,但一般的公众主动参与者寥寥,大部分是人大代表或村委会成员。据悉,有79.2%的参与者是党员,村、镇干部占比达53.19%。同时,基层民众的参与方式相对单一,人大代表也只是在预算初审与审议恳谈阶段有实质性的有效参与路径。两者之间的合作处于非均衡状态,基层治理主体之间的有效互动关系尚未成熟。二是公众的理性不足。许多参与者都只对中短期的公共投资感兴趣,讨论较少涉及整个城市未来发展计划,而且参与者对地方的问题比较重视,对地区、国家问题不关注。参与者也往往只关心与自身相关的问题,在个人利益与其他公众利益发生冲突时,常伴有情绪化的表现。三是公众素质有待进一步提高。参与者对政府工作缺乏了解,对预算编制、审查的程序和操作也不甚了解,对预算知识不同程度的欠缺,使参与者无法提出有建设性的有效的意见建议。因此,如何提高参与者的素质,对提升协商水平、改善协商质量至关重要。
(三)从政府发挥的作用层面来看。一是预算过于繁复导致公民参与中的“不作为”和“非规范性作为”,成为制约预算参与效果的极大障碍。二是政府对预算的实质性影响过大。由于政府是参与式预算的主要推动者,也是这一改革的主要执行者,其背靠的政治权力的影响是不容忽视的。在现行的地方政府管理模式下,镇党委书记通常也是镇人大主席团团长,在预算民主恳谈的制度设计中,很多细节或出现分歧时由书记拍板敲定。这两种影响力,在预算民主恳谈的过程中很难严格加以控制。三是参与式预算制度并未能够与现有基层社会的其他制度资源做好衔接。温岭参与式预算的制度机制在诸多方面都暴露出与基层社会制度资源结合失效的问题,如村民自治中的民主选举、村民代表制度、人大代表工作制度、官员问责制等制度资源都没能够与参与式预算衔接。这不仅限制了制度效能的发挥,也削弱了制度机制对基层政治社会公共精神建构、社会资本增生的强化作用。
三、完善温岭参与式预算的对策
(一)完善预算初审制度,推动参与式预算项目库建设。一是提早进行预算初审和延长预算初审时间,给公众和代表更多的时间来讨论预算草案,从而使讨论更加充分,对预算的细节了解更透彻,提出更有建设性的意见。此外,可以结合公共预算支出的主要类型和方向,逐步推行建立代表预算审议兴趣小组,就社会广泛关注的重点预算支出项目,引入参与式预算管理,通过民主恳谈等多种方式,推进预算审议过程中的精细化管理。二是明确参与式预算项目选择标准,推进参与式预算项目库建设。作为一种制度创新,参与式预算的发展必须遵循渐进发展的基本原则,有序地扩大试行范围,并将教育文化、医疗社保、社区建设等民生预算项目作为发展重点。明晰遴选标准,建立项目库机制是强化参与式预算制度的关键一环。一方面,要对项目从征集、选定、监督、验收等各个环节加以完善,保证一定的公众参与度,以确保参与式预算项目数量与质量的共同提升,实现改革由点向面的扩展。另一方面,加大对入库项目的可行性论证,具体情况具体分析,对每个项目形成各自的可行性研究报告,尤其是投资数额大、影响面广、专业性强的项目,要适时借助专家力量,邀请专家提出问题,修改方案,从而使参与式预算入库项目具有更高的实际可操作性。
(二)完善代表产生制度,提高预算主体素质。一是出台参与式预算代表的产生办法,形成科学、有效的代表选举制度,保证代表的典型性与覆盖面。吸纳不同年龄层次、工作性质、知识结构和社会经验的民众,丰富参与式预算的参与群体,尤其要注重让社会弱势群体参与到参与式预算改革中来。二是做好参与式预算的审前培训。针对性培训是提高代表和公众参政议政能力的重要举措,尽管新河镇在人代会之前进行了预算知识和人大代表权利义务知识培训,为之后的预算初审、人代会审议等作了一定的铺垫,但从代表们提交的修正议案和公众的不理性中,不难看出代表和公众的素质有待提高。因此,有必要对公众和代表培训相关的经济、预算知识。三是合理分摊实现公共目标的成本。公共资源的有限性决定了其用于某一地区必然影响其他地区,不同利益群体之间的收益存在此消彼长的对立关系,各方都会以最大化己方利益为基本考量。代表们在表决时过分关注自身利益,致使纯粹的地方利益难以获得保障。针对这个问题,应将公共资源的支持与本区域要承担的成本联系起来,实现合理分摊。
(三)规范政府预算职能,防止缺位与越位。一是加快预算的简化与信息披露进程。长期以来,政府相关职能部门对于预算繁复难懂的问题,都以一种相对消极的态度来应对,这是一种缺位的体现。为了让政府发挥其这一方面的职能,应尽快组织相关专家,会同国家预算部门,共同商讨如何将当前繁复的预算用通俗化的语言表达出来,对预算项目作出解释说明,使预算报告尽量细化与明晰,方便公众监督。同时,建立更加公开透明的财政预算信息披露制度,提供更详尽的预算报告,使预算报告尽量细化,方便公众监督。二是完善相关法律法规。参与式预算一方面应强调公众参与,在预算的制定、执行、监督各个环节均有公众的参与,另一方面也要注意对政府权力的合理规制。尽快出台真正有可行性与执行力的法律法规来对政府在参与式预算中扮演的角色及其可以行使的权力与必须尽到的义务做出详细的明文规定。只有这样,才能将政府在预算中的强势加以制约,才能真正使预算透明且有效率。三是加强与其他制度资源的衔接。任何一项新改革的推行,都必定会需要对现有的环境条件作出分析,以找到改革推行的有利土壤与障碍壁垒。在现有参与式预算的实践中,很多都忽略了与已有制度资源的有效衔接。因此,在今后的改革实践中,应将如何做好两者的对接作为工作中的一个重点任务,使制度创新的优势最大化地得以体现。财
责任编辑 李永佩
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