时间:2020-02-21 作者:王桂娟 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
滚动预算、中期滚动预算、中期支出框架等等,是一组内涵非常相近的概念。它们与年度预算最大的区别是时间跨度上由一个财政年度扩展到多个财政年度。预算,是由政府制定的、经法定程序审核通过并予以实施的政府收支计划。滚动预算中“滚动”的含义,体现在编制方法上随着预算的执行不断延伸补充预算,逐期向后滚动,使预算期始终保持在一个固定的期间长度。一般讲,1年以上10年以下的预算称为中期滚动预算,10年以上称为长期预算。但10年以上长期预算的技术难度大,且不确定性很多,并没有太大的实践意义。通常所说的“滚动预算”是指期限为3—5年的预算,其内容包括各年度的年度预算,并根据实际的政治和经济形势变化对各年度的预算情况不断做出修正。部门滚动预算表面上看仅仅是年度预算的延长,实质上则是预算管理理念的大突破和预算管理水平的大飞跃。结合编制部门滚动预算在理论上的优势和在实践中的成效,实施部门滚动预算应成为深化预算管理制度改革的方向。
自1999年启动部门预算改革以来,我国的预算管理制度从粗到细、不断完善,取得了显著成效,为编制部门滚动预算提供了制度基础和现实条件。2008年11月,财政部预算司召开了“中期滚动预算框架研讨会”,...
滚动预算、中期滚动预算、中期支出框架等等,是一组内涵非常相近的概念。它们与年度预算最大的区别是时间跨度上由一个财政年度扩展到多个财政年度。预算,是由政府制定的、经法定程序审核通过并予以实施的政府收支计划。滚动预算中“滚动”的含义,体现在编制方法上随着预算的执行不断延伸补充预算,逐期向后滚动,使预算期始终保持在一个固定的期间长度。一般讲,1年以上10年以下的预算称为中期滚动预算,10年以上称为长期预算。但10年以上长期预算的技术难度大,且不确定性很多,并没有太大的实践意义。通常所说的“滚动预算”是指期限为3—5年的预算,其内容包括各年度的年度预算,并根据实际的政治和经济形势变化对各年度的预算情况不断做出修正。部门滚动预算表面上看仅仅是年度预算的延长,实质上则是预算管理理念的大突破和预算管理水平的大飞跃。结合编制部门滚动预算在理论上的优势和在实践中的成效,实施部门滚动预算应成为深化预算管理制度改革的方向。
自1999年启动部门预算改革以来,我国的预算管理制度从粗到细、不断完善,取得了显著成效,为编制部门滚动预算提供了制度基础和现实条件。2008年11月,财政部预算司召开了“中期滚动预算框架研讨会”,主要研讨了我国实施中期滚动预算框架的可行性、必要性以及操作措施等问题。鉴于国内尚无成熟的编制经验,为稳妥起见,财政部在全国范围内选择了河北省、河南省焦作市以及安徽省芜湖县这“一省一县一市”作为部门滚动预算编制试点地区。经过几年的探索,试点工作取得初步成效,为部门滚动预算改革在更大范围内推开提供了实践基础和经验借鉴。
为了更好地发挥财政政策调控宏观经济的作用,将财政管理水平提高到新的层次,笔者提出如下实施部门滚动预算的前提条件、部门滚动预算的编制原则、推进我国部门滚动预算编制工作的基本思路以及编制周期、法律效力、编制内容、鼓励节约机制设计等改革要点。
(一)实施部门滚动预算的前提条件
1.做好中长期发展规划。每一个职能部门都要制定出关于社会事业及经济行业的中长期发展规划,明确发展的中长期目标、重点方向、重点领域和重点项目,以及分年度实施计划,在此基础上,形成滚动预算编制规划体系。比较完善的滚动式中长期财政计划能说明以下几个方面的问题:一是当前的支出水平,二是在未来提供同种服务所需的支出,三是提高服务水平和服务质量所需的额外支出。此外,可以将三年内应予保障的重大支出项目编入本部门滚动预算建议计划,以堵住可能出现的硬缺口。
2.做好项目库管理。做好滚动预算首先要做好项目预算,而项目预算的基础是经济社会发展规划。规划做得好不好、实不实,能否一以贯之而不是朝令夕改,是滚动预算编制工作面临的一道“关口”。通过建立滚动项目库并逐年上报项目预算内容,做好项目分类和清理工作,严格区分部门项目库和财政项目库,稳步推进项目预算滚动管理,增强年度预算之间的连续性。
3.做好技术准备。在多年期滚动预算的编制过程中,有两个技术性因素对计划或预测的准确性与有效性至关重要:一是预测时期,二是价格基础。预测的时间越长,越不易对价格基础进行准确判断,对其他影响因素也不易进行定量分析。
(二)部门滚动预算的编制原则及要点
经济合作与发展组织认为,中期滚动预算在转轨国家特别容易遇到麻烦,因为转型过程中的不确定因素较多,其中有两个因素尤为突出:一是政府倾向于高估未来可以得到的经济资源,它使得政府对未来的收入盲目乐观,从而加大现在的开支;二是政府的支出机构将滚动预算中的预测数字看作给予自己在将来的拨款授权,它会鼓励支出部门“跑部钱进”,诱发寻租行为。这两个因素综合起来会造成中期滚动预算的持续增长,最终导致滚动预算与年度预算的脱节。为了防止这些情况发生,建议按照如下原则编制滚动预算:
1.稳定增长原则。即财政收支政策应建立在对宏观经济形势分析预测基础上,具有相对的稳定性和可预见性。财政收入应与经济增长相适应,并致力于保持合理的税负水平,财政支出应保持一个稳定的增长水平。
2.谨慎原则。首先,滚动预算的编制必须要留有充分余地,以便给以后的年度预算留下周旋的空间。如法国的中期预算对经济运行前景分别按照乐观和谨慎两种可能性做较详细的分析预测。其次,要谨慎地应对财政风险,控制财政赤字,加强债务管理,以消除经济风险对政府财政状况的负面影响。如澳大利亚要求联邦政府的显性债务和或有债务保持在一个谨慎的水平。再次,财政政策的制定必须充分考虑到政策效应对下一代人税负的影响。
3.科学透明原则。滚动预算的编制是一个预测加计划的过程。为了得到高信度的预测结果,就必须使用科学的数据收集和处理手段。滚动预算的编制本身就是为了满足财政透明的要求,使得市场主体对未来经济政策走势有一个比较确定的预期,促进经济稳定增长和财政可持续发展。因此,滚动预算也应该做到编制、审批、执行和评估各个环节的透明。
(三)推进我国部门滚动预算编制工作的基本思路
在我国,推进部门滚动预算编制工作应是一个长期的、循序渐进的过程。改革之初,可采取简单的滚动预算编制方式,即在没有总体实行政府滚动预算制度的情况下,先在编制年度预算的过程中部分引入滚动预算编制的一些方法,主要是在一些重大项目支出中引入。这种项目通常需要多年的持续投资方能完成,因此所编制的年度预算不仅仅要反映该项目一个年度所需的拨款,更要对多年持续投资做全面的反映。
在项目滚动预算编制相对成熟之后,再过渡到规范的部门滚动预算编制,即以应报告的预算年度为基年向后延伸编制三到五年期的中期滚动预算,将年度预算纳入其中。这种方法应将需要人大审议批准并实施的年度预算所在的预算年度作为滚动预算的第一年,下一个预算年度为滚动预算的第二年,后续的预算年度三(年期为一个,五年期为三个)则为滚动预算的“纯计划年度”。这种预算对三到五年期间的每一年中政府为执行其职能所安排的支出和收入情况,做尽可能细致准确的安排和审查。
(四)我国部门滚动预算编制的改革要点
1.滚动预算的编制周期。我国处于滚动预算编制的起步阶段,远期预测技术还不高,建议采取三年期滚动预算的编制周期。即编制2013年度预算时,同时编制2014、2015年度预算计划;编制2014年度预算时,要依据上年编制的2014年滚动计划并对变化的情况做特别说明,同时更新2015年度预算计划,并新编2016年度预算计划。待远期预测手段达到一定水平后,可以再考虑延长滚动预算期限。
2.滚动预算的法律效力。从国际经验来看,实施滚动预算编制的国家中,有的是经议会审批、以法律形式将滚动预算制度固定下来;有的称为“中期财政计划”或“中期预算计划”,虽不具备正式的法律效力,但会对年度预算产生直接且较大的影响。我国目前要求人大批复部门滚动预算的条件尚不成熟,滚动预算编制改革初期,可由国务院授权财政部在审核、编制、批复部门下年预算的同时审核部门第二年和第三年的部门预算计划数。开始时可能出入较大,但随着时间的推移,计划性会越来越强、准确度会越来越高,相应滚动预算的约束力也会越来越强。
3.滚动预算的编制内容。改革第一步:项目滚动预算。改革头几年,项目滚动预算将是滚动预算编制的核心内容。这首先要加快部门滚动预算支出项目库的建设与完善。滚动预算作为政府部门提高预算前瞻性和避免短视性的一个有效制度,能有效发挥作用的一个关键环节就是支出项目库的建设。项目库应当是统一的、包含当前年度和未来几个年度内的所有支出项目。支出项目必须首先进入支出项目库里才能作为备选,然后根据支出的优先顺序和轻重缓急情况,结合国家、地区、部门的中期社会经济发展规划以及项目支出与本年度财政收入匹配情况,经过严格审查遴选出来。改革第二步:财政收入滚动预算和财政支出滚动预算。财政收入滚动预算,指预算期内财政收入的总量滚动预算和结构滚动预算。总量预算方面,一要根据财政收入与经济发展水平之间的关系,建立财政收入测算模型,初步预测下年度财政收入总量规模,然后根据当前及预测的经济形势,充分考虑其他一些社会性、自然性和制度性因素,并对其影响程度进行估计,最后得到修正的财政收入总量预测值,再以这个修正值带入建立的修正模型得到再下年度的财政收入总量预测值。结构预算方面,要根据税收收入、非税收入的指标分类,必要时税收收入要进行分税种讨论,根据这些指标的关系建立结构预测模型,并考虑其他因素的影响,预测下年度财政收入结构。财政支出滚动预算,指预算期内财政支出的总量滚动预算和结构滚动预算。支出总量方面,在保障重点项目的基础上建立独立的财政支出预算限额,要规定预算期内各年度的财政支出相对于上年度的变动幅度上下限,并从总量上限定财政支出占GDP的比值不得超过某一比例。支出结构方面,要立足财政经济运行的中长期目标,确定财力支出的重点方向,按照项目的轻重缓急进行排序,建立财政支出的结构滚动预算。
4.鼓励节约的机制设计。即预算执行主体预计未来可得到的资金水平至少不会因为前一年度的资金结余而有所减少。具体做法上:限制预算执行主体的可超支水平,在所拨付资金或运营成本的某一比例之内,预算执行主体可预支下一年度的部分数额资金。同时,予以节约奖励,即允许预算执行者因预算结余得到某些合规利益,比如从结余资金中取得利息收入。当然这种机制一定要严格操作,不能使其成为预算执行者谋取私利的漏洞。财
责任编辑 韩璐
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