近年来,我国很多公办高校都出现了较大规模的“内债”现象。和银行贷款等显性债务不同,高校内债的举债行为往往不需要任何凭证,内债的有关信息也不能在财务报表上得到明显披露,相对“外债”而言,由于隐蔽性强,内债往往被管理层忽视,从而使高校累积越来越多的财务风险。因此,应对高校内债产生的原因进行梳理,制定相应的措施,严防高校财务风险的产生。
高校内债的定义需从进入学校的资金说起。从用途上看,进入学校的资金可分为限定用途资金和非限定用途资金两大类。限定用途资金包括科研项目经费、定向捐赠等,非限定用途资金包括财政定额拨款、教育事业收入等。一般来讲,对于非限定用途资金,学校拥有二次分配权;对于限定用途资金,学校按规定提取间接成本(如科研项目管理费)后,直接用于特定用途,学校对该类经费分配不再有统筹支配权,只能进行日常核算管理。限定用途资金收支在项目周期内应该是自求平衡的,但一般在年末有一定的结转额存在。而非限定性收支由于高校事业发展的需要,往往收不抵支。在一定时点上,当高校非限定用途收入不能满足基本支出,占用了限定用途资金的暂时性结余时,就出现了所谓的内债。
高校内债的出现是多因素综合作用的结果。一是高校资金流动规律方面的原因。高校的收入和支出在时间和结构上都是不对称的。首先,在结构上,高校的非限定性收入如财政定额拨款、教育事业收入等是由学校统筹分配的,和用这些收入安排的支出并不具有一一对应关系,客观上为内债的产生创造了条件。其次,有些学校自筹收入不能实现,但支出已经发生,造成预算赤字,也可能举内债来弥补。二是国家银行账户管理制度方面的原因。实行国库集中收付以后,只有部分财政性资金通过零余额账户核算,横向科研经费等学校自筹收入仍通过实体账户核算。当限定用途和非限定用途的资金混在一起的时候,就为“占用”行为的发生创造了条件。三是高校财务管理体制方面的原因。高校有众多财务主体,在分级管理的体制下,校级财务主要负责学校公共运行和重点建设,学院财务主要负责学院特有的支出事务,科研项目负责人负责特定用途经费的管理使用。原则上每一个财务主体都有相应的预算收支,但校级财务主体有统筹经费的特定权力,对于一些归属学院或项目负责人掌握使用的资金,由于信息不对称,也可以在对方无法知晓的情况下对其暂时结余资金进行调度使用,从而产生内债。四是校级财务追求资金效益最大化动机方面的原因。一些学校在编制校级预算时,为适应事业发展需要,安排了赤字预算,而且当年追加的收入不能弥补赤字。或者校级预算编制是平衡的,但在预算执行中部分收入不能实现,缺乏相应调整支出预算的机制。以上两种情况,都源于校级财务追求资金效益最大化的动机,校级预算的赤字,势必造成年度内债。
从一个会计年度看,内债首先是一种结构赤字,如果规模适度,在不影响支付的前提下,可以发挥沉淀资金的使用效益;如果规模过大,可能产生流动性不足,甚至出现支付困难。从长期来看,如果预算中缺乏对内债的考虑和抵补机制,结构性赤字就可能演变成总量赤字,给学校带来长期的财务风险。因此,适度举债,是发挥资金效益的合理之举;控制风险,又是主管部门和高校的责任所在。针对内债产生的原因,应从多方面入手,加强高校内债的管理。一是严格控制内债规模。相关部门应在制度层面对高校内债行为进行规范,如在修订《高等学校财务制度》时,应明确内债的责任主体,严格界定高校法人主体内债占用的资金范围和合理规模,防范道德风险,避免超限度举债。二是加强校内预算管理。高校应完善校内预算管理制度,减少校级预算赤字行为,加强对学校自有资金项目结余资金的管理,努力提高资金使用效益。三是建立现金流量监控体系。高校应通过编制现金流量表,对资金流入流出情况进行及时监控,防止出现流动性不足。四是建立偿债资金调度应急机制。举债高校应建立应急机制,如建立支出次序,因不可预见因素导致资金支付暂时困难,则按次序削减或延缓支出,优先保障内债的偿付。财
责任编辑 周多多