时间:2020-01-22 作者:国家农发办赴芬兰培训团
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摘要:
芬兰农业以家庭农场为基础,98%的农场是私人农场,平均每个农场耕地面积约35公顷,林地面积约49公顷,农林结合、耕地比重小、林地面积大是芬兰农业的特点,几乎所有的农场都经营一定数量的林地。农业生产结构以畜牧业为主,畜牧业规模化程度高,主要饲养奶牛、猪、驯鹿、羊、马等。种植业中,小麦(春小麦和冬小麦)是最重要的农作物,农业对GDP的贡献份额为1.9%。芬兰对农业的支持保护政策是以欧盟共同农业政策(简称“CAP”)为基础的,同时结合国情,相应制定了本国扶持农业发展政策。
(一)欧盟共同农业政策对芬兰农业的支持情况
CAP从20世纪60年代开始执行,其基本理念是在欧盟内部,当产品价格下跌到特定标准以下时,公共手段将进行干预,通过征收进口税,使进口食品的价格提高到欧盟的标准,并通过出口退税,使过剩产品出口到第三方国家。CAP的目标是保持农产品市场稳定和合理的消费价格,确保农民获得公平的收入水平。欧盟内部其他行业的一体化都没有农业广泛和深入,其他部门也不存在类似于农业部门的共同政策。
CAP的费用在欧盟预算中所占的比例非常高。2010年欧盟总预算中,CAP费用达到550亿欧元,占欧盟总预算的比例超过40%。目前,75%的C...
芬兰农业以家庭农场为基础,98%的农场是私人农场,平均每个农场耕地面积约35公顷,林地面积约49公顷,农林结合、耕地比重小、林地面积大是芬兰农业的特点,几乎所有的农场都经营一定数量的林地。农业生产结构以畜牧业为主,畜牧业规模化程度高,主要饲养奶牛、猪、驯鹿、羊、马等。种植业中,小麦(春小麦和冬小麦)是最重要的农作物,农业对GDP的贡献份额为1.9%。芬兰对农业的支持保护政策是以欧盟共同农业政策(简称“CAP”)为基础的,同时结合国情,相应制定了本国扶持农业发展政策。
(一)欧盟共同农业政策对芬兰农业的支持情况
CAP从20世纪60年代开始执行,其基本理念是在欧盟内部,当产品价格下跌到特定标准以下时,公共手段将进行干预,通过征收进口税,使进口食品的价格提高到欧盟的标准,并通过出口退税,使过剩产品出口到第三方国家。CAP的目标是保持农产品市场稳定和合理的消费价格,确保农民获得公平的收入水平。欧盟内部其他行业的一体化都没有农业广泛和深入,其他部门也不存在类似于农业部门的共同政策。
CAP的费用在欧盟预算中所占的比例非常高。2010年欧盟总预算中,CAP费用达到550亿欧元,占欧盟总预算的比例超过40%。目前,75%的CAP资金主要用于市场支持和单一支付,其余的资金(25%)用于农村发展计划下的农村发展措施。
CAP在支持芬兰农业发展中发挥了重要作用。虽然芬兰许多农产品的生产成本要比欧盟其他地区高很多,但在CAP的支持下,这些农业部门仍然能够得以持续发展。
芬兰位于高纬度地区,生长期短是农业最大的制约因素,全年生长期只有120到180天,生长期有效积温小于1500℃。从1995年加入欧盟以来,芬兰极力强调本国农业需要面对的特殊气候条件,并成功获得了欧盟的农业支持资金。2010年,芬兰农业得到CAP的支持资金为13.41亿欧元,其中包括:农作物和牲畜方面的补贴5.45亿欧元,自然条件缺陷地区补贴4.22亿欧元,环境方面的补贴3.74亿欧元。这些补贴有的是由欧盟单独出资,有的是欧盟和芬兰共同出资。
(二)芬兰国内对农业的支持政策
芬兰国内对农业的支持主要包括对北部、南部地区的国家援助、自然缺陷地区的国家补偿和其他特定支付。国内支持政策的目的是保证不同地区和农业各产业间发展具备足够的条件。国内援助的数量和地区分布采取各地区间协商同意的方式。
芬兰对北部地区的援助得到欧盟的允许,面积超过140万公顷,即55.5%的芬兰耕种面积符合该援助标准。北部地区的援助对象包括奶制品、牲畜数量和耕种面积、温室产品、园艺产品、野生浆果和蘑菇的储存以及驯鹿等等。2010年芬兰对北部地区的援助金额是3.35亿欧元,其中奶制品方面的补贴1.55亿欧元,牲畜数量方面的补贴1亿欧元。对北部地区的援助效果每5年评估一次。
芬兰南部地区的国家援助作为一个临时的解决方案,对援助内容没有详细规定,也没有限制援助期限。每隔几年,芬兰必须就南部地区的国家援助情况与欧盟委员会进行协商。根据2007年11月的协商结果,到2013年末,芬兰能够为南部的畜牧业生产和园艺业提供国家直接援助。2010年,芬兰对南部地区的援助总额为8700万欧元,与2009年的9040万欧元相比下降了3.7%。013年,南部地区的援助总额将为6290万欧元。
芬兰对自然缺陷地区的补贴是根据2003年与欧盟委员会达成的协议,从2005年起对自然缺陷地区提供补贴款。按照协议,芬兰对可耕地补贴款最高不能超过25欧元/公顷,对于禽畜饲养场不超过80欧元/公顷。2010年,芬兰国内对自然条件缺陷地区的补贴总额为1.19亿欧元,
(三)芬兰农业环境保护政策
芬兰对农业领域的环境保护遵循本国和欧盟的有关法律规定。国内的主要法规是《环境许可和废弃物法》。欧盟有关农业环境的法规包括《栖息地和鸟类指令》、《水框架指令》、《硝酸盐指令》。芬兰2004年采用的《水资源管理条例》推行了《水框架指令》,通过对农民进行农业环境补贴,鼓励农民采取措施提高生物多样性,减少对水资源的有害影响。
欧盟委员会于2007年8月通过了芬兰农村发展规划(2007—2013年)。芬兰农村发展规划资金来自欧盟农业发展基金和芬兰国内。这个七年规划的基金总额为66亿欧元,其中三分之一由欧盟支付。规划涵盖了四个方面,其中农业环境支持规划包括农业环境和自然缺陷支出、非产出性投资和改善饲养动物福利等内容,补助金额约为23亿欧元。芬兰约90%的农民和95%的农场参加了农业环境支持规划。
农业环境支持规划由基本措施、附加措施和特别措施组成,规定了杀虫剂和化肥的使用要求、承诺期限和最终受益群体。主要内容包括通过增加补贴的方式鼓励农民在秋季收获后立即播种,以保证冬天的绿色覆盖率;鼓励农作物的轮种;保护生物多样性;提倡生态休耕等等。其中最受欢迎的附加标准是更精确的施用氮肥、冬季耕地上要有不同种类植被,以及营养平衡的测算。
2008年,农业环境支持规划增加了三个新的特别措施:使用液体肥料,在泥煤型耕地上长期种草,更高效地减少营养负荷。
2009年,为了补偿单一支付计划中废止休耕的规定给自然环境带来的损失,农业环境支持规划增加了关于自然保护区的特别措施。自然保护区可以是多年生草地(补助170欧元/公顷),也可以是生物多样性等地区(补助300欧元/公顷),包括比赛场地、景区和有混合草种的区域。自然保护区的补助面积不得超过符合要求的整个农场耕地面积的15%。在目前谷物市场供大于求的情况下,与种植农作物相比,自然保护区对于农民来说是一个利好的选择。根据芬兰农林部信息中心的统计数据,2009年自然保护的总面积已经超过了13万公顷,其中80%为多年生草地。
2010年,农业环境支持规划特别措施又有了新的变化:符合多功能湿地的面积有所扩大,建立多功能湿地非生产性投资补助最高限额上升到了1.15万欧元/公顷。在小型湿地地区(0.3—0.5公顷),投资补助的数额固定在3226欧元/处。对于3公顷以下的区域补助1179欧元/公顷,3—10公顷补助910欧元/公顷,10公顷以上补助750欧元/公顷。对建立多功能湿地非生产性投资等进行的补助,受益人不限于农民。
芬兰农业环境支持规划为保持生物多样性和开发农业景观作出了重要的贡献。但是,据了解,截至目前,采取的这些措施仍不足以阻止农业环境的衰退。
芬兰作为先进的工业化国家,虽然农业占国内生产总值的份额很少,但在农业这一基础产业的发展目标和政策取向方面,对我国加快现代农业建设,促进农业可持续发展具有一定的启示。
启示一,增加政府农业投入总量,是加快现代农业发展的必然选择。芬兰农业早已进入世界发达国家行列,但对于农业的投入仍纳入国家支持战略,除了欧盟的补贴外,还有本国财政补助支持政策。目前,我国农业正在由传统农业向现代农业加速转型,现代投入品大量使用,农业雇工和土地流转增加,耕种收机械化水平快速提高。在全社会人工成本提高、原材料价格升高等因素的推动下,农资、农机、用工、土地等费用上涨较快,我国农业已进入高成本阶段。农业生产的高成本必然转化为农产品的高价格,必然要求农业的高补贴。因此,中央和地方各级财政应逐年加大财政支农资金投入总量,特别是中央财政资金总量要大幅度提高,以体现国家对农业的支持,确保我国农业尽快进入世界先进行列。
启示二,制定不同阶段的农业发展政策,并通过具体项目落实好这些政策,是加快现代农业发展的重要保证。欧盟和芬兰善于根据不同历史时期的不同情况,及时调整对农业的支持政策,并且通过农业、畜牧、水利、环保、农协等部门落实到相关的具体项目上,通过各个项目之间的配合协调实施,确保国家农业支持政策的落实。我国的农业发展政策基本适应国情,但支持农业发展的资金还处于各自为政的分散状态,各个项目之间缺乏配合协调,难以发挥支农资金的综合优势。农业综合开发的实践证明,“综合”对于促进农业可持续发展极为重要。目前,在支农项目资金使用比较分散的情况下,农业综合开发可进行一些有益的尝试,积极探索与其他支农资金配合使用的有效途径。
启示三,依据不同区域的资源优势和特点,突出不同的主攻方向和战略重点,是推进现代农业发展的客观要求。芬兰农业资源情况远没有我国多样,但仍然对于发达的南部、欠发达的北部及介于中间地位的中部分别制定了不同的国家支持政策。我国地域辽阔,各地存在极大的差异性,就是一个省的区域内也有很大的差异。因此,我国的支农政策既要统筹兼顾,又要从各地实际情况出发,明确主攻方向,补齐“短板”,从而实现农区与牧区、东中西部协调发展。农业综合开发作为财政支农的一项重要战略举措,对于加强农业基础设施建设,改善农业基本生产条件,提高农业综合生产能力具有十分重要的作用。农业综合开发政策的制定也应处理好全局与局部的关系,对于不同区域、不同省份,根据各地的实际情况,因地制宜做出战略选择,实行不同的支持政策。如对于13个产粮大省及达到一定标准的产粮大县,按照耕地面积和产粮总量给予重点支持,将绝大部分资金用于改造中低产田、建设高标准农田;对于东部沿海发达省份,重点支持农产品加工行业发展;对于西部生态环境较差省份,重点支持生态农业建设等。
启示四,扶持农民合作经济组织发展,推进农业规模化经营,是加快现代农业发展的有效途径。芬兰农业在芬兰整个工业化过程中之所以能保持较稳定的发展,除了政府比较重视工业化过程中同时加速农业现代化建设之外,一个重要原因是具有自上而下较为健全的农民组织和农业合作组织,这对芬兰农业的规模化经营和农业稳定发展,发挥了重要的保护和推动作用。农业现代化的前提是规模化,而规模化不能靠政府强行命令,只能靠农民合作组织的带动。我国人均耕地面积少,农业长期停留在生产规模小、一家一户分散经营的层次。农业生产方式落后,生产规模小,不但难以提高农业劳动力的效率,而且影响土地的产出效率,甚至难以保证农产品的安全,这已成为阻碍我国农业向现代农业转化的主要问题。因此,政府支持农业发展首先要支持农民专业合作经济组织的发展,通过农民专业合作组织推动农业规模化经营。农业综合开发应创新农业扶持方式,将土地规模化经营作为农业综合开发立项的重要条件,对规模经营达到一定标准的,优先立项、优先投入。同时,引导农民将土地以入股或出租方式转让给农民合作经济组织集中经营,把农民从土地中解放出来,在项目区走出一条专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理的农业发展新路子。
启示五,坚持开发与保护并重,大力发展生态农业,是促进农业可持续发展的长久需要。芬兰农业已经进入有机农业发展阶段,国家对农民在耕地上使用化肥、农药做出严格限制,在距离河流三米以内不准耕种,对有机农业实行补助,并进行定期监控。我国农业过度重视向土地的索取,对土地的保护不足,耕地存在退化隐患,农产品存在安全隐患,必须引起高度重视。全球环境基金赠款适应气候变化农业综合开发项目在这方面已做了一些探索,今后可进一步加大力度。如根据各地不同情况,制定耕地保护政策,防止过度使用化肥和农药,防止和控制农药、化肥对区域内江河湖泊的污染;制定发展无公害农业、有机农业支持政策,鼓励农民减少对化肥、农药的使用,同时,通过政策实施,有计划、有步骤地推广使用有机肥料、生物农药等措施,扩大农业综合开发项目区有机农业发展规模,减少农业对土地的过度消耗和对环境的污染和破坏。同时,因地制宜搞好小流域治理,搞好黑土区保护,加大农田林网化建设,营造一个山清水秀、林茂粮丰的农业生态环境。财
责任编辑 冉鹏
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