时间:2021-01-04 作者:杜洪林 (作者单位:中南财经政法大学)
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摘要:
碳税实际上是二氧化碳排放税的简称,是以减少二氧化碳排放为目的,对化石燃料(主要是指煤炭、天然气、成品油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税具有两种性质,它既是一种能源税,对纳税主体使用自然资源和能源征税,又是一种环境税,与资源税、燃油税、城镇土地使用税、城市维护建设税等共同构成环境税。因此,碳税具有两种功能,既可以增加企业使用低付费甚至免费的社会资源和能源的成本,限制企业对能源的过度开采和无序利用,又可以筹集财政收入用于环境的改善和治理,提供适宜人们生产生活的良好公共环境。
近年来,我国的碳排放量随着经济的高速发展增长迅猛。2000年我国化石燃料所产生的二氧化碳排放量是34亿吨,占世界总排放量的12.78%,是世界上第二大二氧化碳排放国,人均排放量为0.65吨,相当于世界平均水平的61%。而2007年我国二氧化碳排放量已超过美国,成为世界第一排放大国,人均排放量也达到世界平均水平。由于我国正处于工业化中期阶段,对能源的需求量较大,因此,能源消费和相应二氧化碳排放仍将快速增长。
构建良好的碳税机制一方面有利于减少二氧化碳排放量,减轻经济发展对环境气候的负面效应;另一方面可筹集部分财政收入...
碳税实际上是二氧化碳排放税的简称,是以减少二氧化碳排放为目的,对化石燃料(主要是指煤炭、天然气、成品油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税具有两种性质,它既是一种能源税,对纳税主体使用自然资源和能源征税,又是一种环境税,与资源税、燃油税、城镇土地使用税、城市维护建设税等共同构成环境税。因此,碳税具有两种功能,既可以增加企业使用低付费甚至免费的社会资源和能源的成本,限制企业对能源的过度开采和无序利用,又可以筹集财政收入用于环境的改善和治理,提供适宜人们生产生活的良好公共环境。
近年来,我国的碳排放量随着经济的高速发展增长迅猛。2000年我国化石燃料所产生的二氧化碳排放量是34亿吨,占世界总排放量的12.78%,是世界上第二大二氧化碳排放国,人均排放量为0.65吨,相当于世界平均水平的61%。而2007年我国二氧化碳排放量已超过美国,成为世界第一排放大国,人均排放量也达到世界平均水平。由于我国正处于工业化中期阶段,对能源的需求量较大,因此,能源消费和相应二氧化碳排放仍将快速增长。
构建良好的碳税机制一方面有利于减少二氧化碳排放量,减轻经济发展对环境气候的负面效应;另一方面可筹集部分财政收入进行环境治理,如用于研发清洁能源、植树造林、低碳能源的产业化研究等。开征碳税的重点是促进工业、农业、第三产业中与碳排放密切相关产业的碳减排,税基范围极为广泛,会影响到整体经济和所有居民的生产生活。如对能源系统征收高额碳税,会提高能源产品价格,从而通过产业链的传导机制增加下游工业的生产成本和消费终端的产品价格。如交通运输行业所需要的汽油、柴油,居民用的石油液化气、煤炭等,价格都将上涨。考虑到煤气、电力等能源是居民的生活必需品,增加的税负基本上会转嫁给居民,不能达到促进企业减排的目的,因此开征碳税应该在征税范围上慎重考虑。对于工业用的石油、煤炭、电力加以征收,而对于生活消费用的煤气、煤炭、电力等应予以豁免或减免,以避免开征碳税给居民带来过高的负担。
基于此,我国碳税的课税对象、征税方式、税率以及税收优惠应遵循循序渐进式的改革思路。
(一)课税对象和纳税人的选择
一般认为,碳税的征收对象是在生产、经营和消费的过程中,因使用含碳能源而排放的二氧化碳。纳税人为因消耗化石燃料而向自然环境中排放二氧化碳的单位和个人。由于二氧化碳排放主要是由含碳能源的消耗而产生,故征收范围的确定往往是具体到各类能源及其产品的消耗行为。根据能源结构的情况,传统能源主要是含碳能源,即煤炭、石油和天然气等化石燃料。据此分为三个主要税目:煤炭、石油、天然气。从碳税立法发达国家的经验看,碳税征税范围主要集中于石油及石油类衍生品、天然气、煤炭和电力。各国在征收对象的选择方面,差异较大,一般都是根据本国能源结构状况加以确定。总体上看,石油及石油类产品一般都会被纳入征税范围,而煤炭和电力则不一定,各国尤其在对电力是否征税方面存在较大分歧。一方面是基于对双重征税的担忧,即许多国家主要是火力发电,其原始燃料就是煤炭。如果既对煤炭征税又对电力征税,可能构成双重征税。另一方面,对电力征税会影响到整个工业体系的成本,导致税负过重。
对于我国来说,能源消费结构中以煤炭为主,不仅是电能等的主要燃料,还制造了最大份额的二氧化碳排放量,所以应当纳入征收范围。对于电能则暂时排除在外,既可以避免双重征税发生,也不至于给经济发展带来沉重的负担。因此,碳税征收的初始阶段征税范围确定为石油、煤炭、天然气等含碳能源的消耗行为。
(二)计税依据的确定
根据计算数量的单位不同,计税依据可分为从价计征和从量计征。对于碳税而言,由于其征收目的是控制和减少二氧化碳排放量,因此其计税依据应当选择从量计征的方式。但是,实践中对二氧化碳排放量的监测和计算十分困难,对于征管机关来说十分不便,成本相对高昂。因此,大部分国家不以能源消耗过程中排放的二氧化碳为税基,而是按碳含量征税,用燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量,如丹麦、挪威和瑞典等。此外,还有一些国家碳税的计税依据不仅仅是能源燃料的含碳量,还会根据含能量,比如荷兰,其碳税计税依据是含碳量和含能量各占50%。
与发达国家相比,我国税务机关的征管效率相对较低,在征收碳税时应当尽可能采取简单易行、成本较低的方式。这就要求我国碳税设计应当按照能源燃料的含碳量而非二氧化碳实际排放量进行征收。
(三)纳税环节的选择
纳税环节的选择同样需要考虑促进碳减排的效果和征收的便利性。根据碳税的征收对象,可能的课税环节主要为生产阶段和消费阶段。前者意味着直接纳税人是含碳能源的开采、加工企业,这些企业数量相对较少,且成点状分布,征收起来较为方便。但由于其远离能源产品的消费终端,碳税的价格信号传递效果呈递减状态,不利于消费者树立节能减排意识。后者则意味着能源产品的最终消耗者,即使用能源的企业和居民是直接纳税人,这些企业和居民数量众多,分布广泛,征收起来十分困难。但这种征收环节的优点是碳税的价格引导效果最为显著。在欧盟国家碳税的征收大都采取折中的方法,即在批发和零售环节征收。我国应当根据不同的含碳能源产品选择不同的征收环节,从而兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求。对于一次性能源产品,包括原油、煤炭和天然气等,可考虑在生产环节征收:对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品,则考虑在销售环节征收。至于消费环节,征收难度太大,而且涉嫌双重征税问题,一般不应考虑。
(四)税率的设置
课税对象决定征税的广度,而税率决定了征税的深度,税率的高低决定了税负的轻重,也影响到碳税的实际效果。碳税税率水平的设置十分复杂,一方面要考虑控制和减少二氧化碳排放量的目标任务,另一方面也必须关注纳税主体的税负承受能力。考虑到其对本国企业出口产品竞争力的不利影响,税率问题更应当谨慎考虑、灵活设置。从现有经验来看,已开征碳税的国家大多数都采用定额税率,只有少数国家(如荷兰)实行累进税率,并在最初开征碳税的同时都采取较低的税率,然后再逐步提高。例如1991年瑞典引入碳税时,每吨二氧化碳的税率仅为27欧元,而目前已提高至114欧元。同时,不同的行业对碳税的敏感度也不大相同,这也要求立法者应在税率设置上予以分别考虑,实行差别税率,不能采取“一刀切”的方法。针对行业差别,对于适应能力较强的领域,设置正常或较高的税率;对于适应能力较弱的领域,比如能源密集型工业,设置较低的税率。
因此我国碳税的税率应采用定额税率,并针对不同行业有所差别,对于负面影响较大而又关系国计民生的碳敏感性行业制定较低税率,以不至于大幅削弱行业的竞争力,给国民经济造成太大冲击。
(五)税收优惠设计
优惠政策主要应涉及以下方面:为防止碳税对特定行业产生的不利影响,加重企业负担,特别是对那些能源消耗大、竞争力差的行业,如钢铁企业和传统电力企业,给予税收优惠减免措施。同时,加强对该类企业碳利用和碳排放的监督和管理,与其签订碳减排协议,规定它们需要在一定的期限内碳减排任务达到一定的目标。并规定自愿参加碳减排协议的企业可以享受税率减免。对于教育组织和非盈利性组织等公益单位实行优惠政策,按照一定的比例给予税收返还。碳税会对收入分配尤其是低收入家庭产生不利影响,因此对于低收入群体,出于保障其基本生活水平和维护社会稳定的考虑,可以给予一定的税收优惠。对于居民日常供暖、供热用的煤炭、煤气等能源燃料减半征收或给予税收的全部或部分返还,待我国经济社会发展和人民生活更加富裕时,再逐步提高税率。财
责任编辑 李烝
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