世界各国的金融监管模式大致可分为三类。一是两级多元银行监管体制。中央和地方政府都有权对银行进行监管，同时有多个机构或部门实施监管职责，美国是这一模式的典型代表。二是一级多元监管体制。金融监管权集中于中央，由两个或者两个以上的机构或部门负责金融监管。德国、法国和印度采取这一监管模式。三是集中单一的金融监管体制。金融监管权集中于中央单一机构或部门，英国、日本、印度等国都采取这一模式。

（一）美国的两级多元金融监管体制

美国的金融监管体制是最为复杂的多边监管结构。在纵向结构上，联邦政府和州政府实行分权监管，即所谓的双层监管体系；在横向结构上，各监管机构实行分业监管，但是该分业监管既不是纯粹的“机构性监管”，也不是纯粹的“功能性监管”，而是两者的结合。

1.美国地方银行业的多头监管模式。美国银行业注重规范化、制度化。与美国商业银行的双轨注册制和中央银行的跨区域设置复合式制度相对应的是多头金融监管体制。中央层级有联邦储备银行（以下简称美联储）、联邦存款保险公司、联邦住房贷款银行委员会、信用合作社监管局、储蓄信贷会监管局等机构负责各类银行业金融机构的监管；地方层级，各州政府都有权发放银行执照并且实施监管，多数州政府专门设立了“金融机构部”履行监管职责。此外，美国联邦和各州还制定了完备的法律体系，对银行的各种经营活动予以规范。从中央和地方分工上看，美联储主要负责货币政策的制定和执行、流动性救助、审批联邦储备体系成员银行（只有约1/10的州立银行是成员银行）的经营范围和业务种类，联邦存款保险公司主要从存款保险制度方面对成员银行进行监管，信用合作社监管局负责对信用合作社的监管；储蓄信贷会监管局负责对储蓄信贷会的监管。州政府则根据“谁批准、谁监管”的原则，主要负责监管由州政府发放牌照的银行业金融机构。如果机构成为联邦储备系统或存款保险公司的会员，则需要同时接受美联储和存款保险公司的监管。但是，近年来联邦监管机构对州银行的监管权在逐渐扩大。例如从上世纪80年代开始，州银行的法定存款准备金制度收归到美联储，同时在金融安全和投资者保护（特别是投资者隐私权保护）上，美联储也对所有的州银行拥有监管权。

2.美国地方证券业的垂直监管模式。在中央层级，证监会、商品期货交易委员会与美国投资者保护公司三家机构共同负责对证券期货机构及市场的监管，地方层级则由州政府实施监管。与银行业不同的是，证监会等中央层级机构对地方证券业机构实施垂直监管，负责这些机构的准入、业务范围、日常监管等，管理权限要大于美联储等银行业监管机构。但由于美国没有联邦层级的《公司法》，各州政府自行制定并执行本州的《公司法》，在公司上市标准、治理结构、兼并收购等方面有较大的影响力。

3.美国地方保险业的分片管理模式。美国联邦层面没有保险监管机构，州政府包办了保险机构的全部监管权。特别需要指出的是，保险业的反垄断权由州政府享有，美国司法部不能提起对保险业的反垄断诉讼，保险机构是否涉嫌垄断由各个州政府决定。这一点与银行业和证券业具有极大的不同，因为银行业和证券业的兼并收购，除了得到各自的联邦监管机构的批准外，还必须通过美国司法部的反垄断审查。

4.金融控股公司的功能型监管模式。各类金融控股公司的子公司，均由相应的行业监管机构监管，如银行控股公司的证券子公司由证监会监管。对行业内的控股公司，由各自的行业监管机构监管。对于拥有跨行业子公司的金融控股公司，按照1999年《金融现代化法》，其母公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。美联储对所有金融控股公司拥有监管权，即所谓伞形监管。但是，在伞形监管条件下，对拥有其他行业大型子公司的金融控股公司，相关的行业监管者也可以作为联合监管者实施监管。例如，传统银行控股公司在收购证券子公司后，或者传统证券控股公司在收购银行后，证监会有权作为其“联合监管”机构实施监管。

5.国际金融危机以来的金融监管改革方向。国际金融危机的爆发暴露了美国金融监管体制的缺陷。2008年3月31日，美国财政部公布了改革蓝图（简称“保尔森计划”）。该计划提出了短期和中期的金融监管体制改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。新的金融监管框架不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为市场稳定、审慎金融和业务行为三个层次，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。

（二）德国、法国和印度的一级多元监管体制

1.德国的全能银行监管模式。德国实行单层的综合金融监管制度，因为长期实行全能银行制度，银行可以同时兼营证券和保险业务。1961年，联邦德国通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局（隶属于德国财政部，以下简称银监局），统一实现对银行、证券与保险业务的监管。由于银监局自身缺乏分支机构，因此德意志联邦银行（中央银行）也参与银行监管。银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度；联邦银行负责分析金融机构的各种报告，负责日常监管。银监局的主要职责是防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局需征得联邦银行的同意。除此之外，德国还专门设立联邦证券交易监督局（证监局）负责对证券交易所、证券交易业务的管理。

2.法国的分业监管模式。法国实行分业监管模式，金融监管体系比较完备，同时随着市场的发展变得较为庞大，监管机构较一般国家要多，相互间的关系也较为复杂。一是银行委员会，负责监管所有设在法国境内、海外省和海外领地及摩纳哥的信贷机构以及法国信贷机构在欧盟其他国家设立的分行。二是信贷机构和投资企业委员会，作为银行委员会的补充，负责审批信贷机构的有关业务活动。三是保险监管局和保险企业委员会，负责保险企业的监管。四是金融市场管理局，监管金融交易和上市公司信息的披露等。五是法兰西银行，负责对银行业金融机构的现场检查和协调金融监管工作等。金融危机爆发后，法国认为其银行混业经营的模式与分业监管体系是银行业陷入困境的重要原因之一。2009年7月27日，法国经济、财政与就业部宣布，将银行委员会、信贷机构和投资企业委员会、保险监管局和保险企业委员会合并为一家隶属法兰西银行的监管机构，确保法国金融体系的稳定。

3.印度的二元监管模式。印度的金融体制介于分业和混业之间，银行业兼营保险，证券业相对独立运作。相应地，印度储备银行（中央银行）负责对银行和非银行金融机构的监管，包括对银行兼营的保险业务的监管。目前，印度储备银行内设银行监管委员会，印度储备银行行长任委员会主席，指导印度储备银行所属的银行监管局和非银行监管局开展银行监管工作。印度证券交易委员会直接受内阁领导，主席由总理任命，成员来自印度储备银行、财政和司法部部门，负责对证券业的监管。

（三）英、日、韩等国的一级单元监管体制

英国1997年以前采取多头监管模式，金融监管职责分别由英格兰银行（中央银行）、证券投资委员会、投资基金管理署、私人投资管理署等九个机构承担。1997年10月，英国成立了金融监管服务局，负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司的审批和审慎监管。英格兰银行的任务是执行货币政策，发展和改善金融基础设施，充当最后贷款人以及保持金融体系的稳定，并在金融监管局的高层领导中有代表权。英国财政部则全面负责金融监管组织构架的确定和金融监管的立法。

日本原来由大藏省履行金融监管职责。1998年，日本在总理府下设金融监督厅，负责金融监管和金融风险处置。原大藏省的银行局和证券局则合并成“金融企划局”，职能仅限于金融制度及证券交易制度的调查、规划、立案，负责对金融期货交易所及证券交易所的监督、对存款保险机构的监督、对日本银行相关事务和注册会计师相关事务的监督。

1997年以前，韩国对金融业的监管主要由财政经济部和韩国银行（中央银行）负责。为应对亚洲金融危机，韩国金融监管体制产生了重大变化，成立了直属国务院的金融监督委员会，承担金融监管职责。委员会下设证券期货委员会和金融监督院，分别负责对资本市场和金融机构的监管。财经部只负责研究、制定金融制度和金融市场管理的基本框架，在修改金融监管法规时需要同金融监督委员会协商。韩国银行则只具有间接的、有限的银行监管职能。

各国金融监管体制呈现出以中央集权监管体制为主、多头监管向混合监管过渡、分业监管向功能监管转变等特点和发展趋势，给我们很多启示。

1.从中央地方分工上看，以中央集权监管体制为主。文中提及各国中，只有美国实行的是两级金融监管体制，其他国家都选择了一级金融监管体制。美国目前的金融监管体制固然适应了其松散的联邦政治体系的影响，但难免产生一些问题。一是标准难以统一。以银行业金融机构为例，仅在资本充足率上，全国性的商业银行就要面对50个州的不同规定。二是监管恶性竞争。为了吸引更多的公司到本州注册，从上世纪80年代开始，许多州开始豁免公司上市的实质性审查，改为注册制，并在公司最低资本要求、治理结构、投资者保护义务、董事责任与权力、公司解散条件与程序等方面，给予公司尽可能大的自由决定权。人们普遍认为安然事件和世通事件是美国金融监管恶性竞争的必然结果。三是监管合作协调难。各州政府往往以保护辖区内金融机构商业秘密为由，拒绝向其他州开放监管信息。各州在金融机构的新设标准、最低资本要求、现场检查程序、破产处置程序等方面也各有一套标准。美国保险监督官协会为统一各州的金融机构破产处置程序，呼吁和号召了整整一个世纪，但是直到今天也没有成为现实。

2.多头监管不利于提高监管效率。从各国地方金融监管体制改革的历史看，多头监管存在着较大的弊端，向混合监管过渡是大势所趋。英国在改革前是典型的多头监管模式，众多金融监管机构职能复杂、相互交错，不仅增加监管成本，降低监管效率，也影响监管机构的权威性，且加大了协调与配合难度。这些问题促使英国政府对金融监管体制进行了根本性改革。法国在各个行业内也曾经有过多头监管，如1984年出台的《银行法》授权设立了银行规章委员会、银行委员会、信贷机构委员会和全国信贷理事会等4个机构，之后合并为银行委员会及信贷机构和投资企业委员会，2009年又进一步合并。在美国，多头监管导致的金融监管机构冲突也非常频繁。1975年，芝加哥期货交易所拟推出一款基于国债抵押的期货合约，向新成立的期货交易委员会提出申请，并获得批准。但是，证监会认为该合约属于证券范畴，交易所必须重新向证监会申请，并宣布期货交易委员会的批准无效。两家监管机构此后展开了将近20年的对金融衍生产品监管权的争夺战，最终在国会的调节之下达成了妥协方案。可见，监管部门过多将严重影响监管效率。

3.从分业监管向功能监管转变是大势所趋。在金融机构混业经营程度日益提高的背景下，分业监管已经越来越不能适应现代金融监管的需要，国际金融危机的爆发验证了这一点。面对次级债券从“贷款发起到最终证券化销售”链条上的典型风险传染路径和特点，美国分散的监管体制决定了在风险蔓延的过程中，没有机构为此负责。现有分散监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势不适应，以及面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来。“保尔森”计划体现了美国监管当局对当前金融监管体制弊端的反思。

责任编辑 刘慧娴