时间:2020-01-21 作者:冉鹏 本刊记者 柴龙水 特约通讯员
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摘要:
建国以来,我国各级政府高度重视农田水利基础设施建设工作,经过几十年的发展,目前,全国共建成各类农田水利设施2000多万处,其中大中型灌区7700多处、塘坝600万处、引水堰(闸)110万处、小型排灌泵站47万处、灌溉机电井430万眼、水池、水窖(柜)600万处以及近300万公里灌排沟渠,形成了较为完善的农田水利体系,为我国能够以占世界6%的可更新水资源量、9%的耕地解决占世界22%人口的粮食问题做出了重要贡献。但受多方面因素制约,我国小型农田水利(以下简称“小农水”)设施建设标准低、配套不完善、老化失修等问题较为严重,与现代农业发展需求相比存在较大差距。
小农水设施是农业基础设施的重要组成部分,是提高农业综合生产能力的重要条件,保障国家粮食安全,小农水设施建设滞后成为最大的制约因素之一。为此,2005年,中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金(以下简称“小农水专项资金”),采取“民办公助”方式,对项目建设材料费、工程设备费、施工机械作业费、项目管理费给予适当补助,支持农户、农民用水合作组织、村组集体和其他农民专业合作经济组织等开展小农水建设。为解决小农水建设长期以来存在的“投入少、项目散、成效差”问题,2...
建国以来,我国各级政府高度重视农田水利基础设施建设工作,经过几十年的发展,目前,全国共建成各类农田水利设施2000多万处,其中大中型灌区7700多处、塘坝600万处、引水堰(闸)110万处、小型排灌泵站47万处、灌溉机电井430万眼、水池、水窖(柜)600万处以及近300万公里灌排沟渠,形成了较为完善的农田水利体系,为我国能够以占世界6%的可更新水资源量、9%的耕地解决占世界22%人口的粮食问题做出了重要贡献。但受多方面因素制约,我国小型农田水利(以下简称“小农水”)设施建设标准低、配套不完善、老化失修等问题较为严重,与现代农业发展需求相比存在较大差距。
小农水设施是农业基础设施的重要组成部分,是提高农业综合生产能力的重要条件,保障国家粮食安全,小农水设施建设滞后成为最大的制约因素之一。为此,2005年,中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金(以下简称“小农水专项资金”),采取“民办公助”方式,对项目建设材料费、工程设备费、施工机械作业费、项目管理费给予适当补助,支持农户、农民用水合作组织、村组集体和其他农民专业合作经济组织等开展小农水建设。为解决小农水建设长期以来存在的“投入少、项目散、成效差”问题,2009年,财政部和水利部在总结经验的基础上,决定实行“集中资金投入、连片配套改造、以县为单位整体推进”的新模式,在全国范围内分批次分阶段开展小农水重点县建设,使每一个重点县经过若干年建设,基本完成县域内主要小农水工程配套改造,基本形成较为完善的灌排工程体系,基本实现“旱能灌、涝能排”,达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。
下放审批权 选好重点县
开展小农水重点县建设,重点县的选择是关键。财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》明确规定:重点县建设要选择农业增产增收潜力大,示范作用显著,前期工作充分,建设规划完备,群众积极性高的县城。同时明确提出,因近三年对小农水专项资金监管不利,使用不规范,受到省级以上审计机关、财政部驻各省财政监察专员办事处检查处理或通报,以及被媒体曝光并核实的,暂不列入重点县范围。具体操作中,中央将重点县选择权限和项目审批权限下放到省级,要求省级财政、水利部门严格按照重点县选择基本条件,自主选择确定重点县,根据实际情况确定补助规模。省级财政、水利部门严格按照要求,将当地政府重视、农民有积极性、有县级农田水利建设规划、水利技术力量较强、以往资金项目管理规范等作为重点县选择的基本条件,保障了重点县的质量。在重点县遴选中,各地结合实际情况积极创新工作方法,采取竞争立项、因素评分、差额推荐等多种方式,保证重点县遴选工作的公正、公开和公平。山东、四川等省重点县全部通过““县级申报、专家评审、公开陈述、现场打分、当场亮分、全省公示”产生,提高了重点县选择和资金分配的透明度,扩大了项目影响力。
为了确保重点县建设规范良好运行,财政部、水利部不断完善重点县管理制度,并建立绩效考评机制,力争使财政资金发挥最大效益。财政部、水利部印发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》,提出了重点县建设的指导思想、基本原则和主要目标;制定了《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》、《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》和《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》,全面覆盖了资金分配、使用管理、监督检查、重点县选择、绩效考评等主要工作和管理环节,为重点县建设提供了制度保障。同时,各地结合实际情况,及时制定和出台了相应的管理细则,建立健全了重点县建设管理制度体系。为建立重点县建设资金绩效考评机制,将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管以及管护机制等全面纳入考核范围,采取定性和定量相结合的方法,实行中央对省、省对县分级考评。2010年6月,财政部、水利部通报了中央对省级的考评结果,并根据考评结果,按照“奖优罚劣”的原则,对2010年新增重点县名额和专项资金规模进行了分配。各省依据重点县绩效考评结果,对重点县实行动态管理。山东、湖南等省根据县级绩效考评结果,对重点县2010年补助资金规模进行了调整;安徽省对重点县实行“末位淘汰”。全国各地通过建立以考评结果为导向的资金分配机制,改变了过去地方“只跑项目,不抓管理,只要资金,不顾成效”的做法,实现了由一般监管向绩效考评转变,形成了有效的激励和约束机制。
重点扶持 多元投入
2005—2010年,中央财政累计安排小农水专项资金172亿元。其中,2010年安排78亿元,在继续实施第一批400个重点县建设同时,新增第二批450个重点县。地方各级财政也努力增加投入,集中资金支持重点县建设。2009年,全国省级财政对每个重点县的投入平均达到546万元,有14个省(自治区、直辖市、计划单列市)本级投入达到或超过中央补助资金规模。江苏省级财政2009年安排小农水专项资金3.05亿元,比上年增长177%。江西省级财政按照1:1比例与中央补助资金配合投入,并要求重点县再投入400万元,使每个重点县财政投入达到2000万元。
在千方百计增加投入的同时,各级财政以重点县建设为平台,着力推进农田水利建设资金整合工作,建立小农水建设多元化投入机制。一是积极推进省级整合,协调和整合有关农田水利建设资金,实行集中投入。江苏省将省级农村小型泵站更新改造、丘陵山区水源工程、圩区治理等1.1亿元专项资金与小农水建设资金整合,设立新的小农水建设专项资金。二是在县级以农田水利规划为依据,以小农水专项资金为引导,以重点县建设为平台,以提高资金使用效益为目标,积极整合各项农田水利建设相关资金。山东省肥城市整合土地治理等项目资金1014万元,使2009年全市小农水建设资金达到3123万元。浙江省嘉善县通过县政府的统一协调,2009年共整合农业综合开发高标准农田建设、县级水利建设等专项资金7240万元。三是积极引导农民筹资,吸引社会资金,努力拓宽资金渠道。新疆维吾尔自治区呼图壁县对农户自筹资金修建的高效节水工程每亩补助65元,鼓励农民群众积极参与小农水建设。广西壮族自治区上思县引导两家制糖企业出资100万元,用于蔗区水利建设。
建管并重 构建小农水设施长效运行机制
在重点县建设过程中,全国各地推行了项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等,强化质量监管,工程质量有了显著提高。同时,积极构建以农民用水合作组织为主的建后管护体系,确保工程建设长期发挥效益。山东省庆云县为调动农民参与小农水设施建设积极性,在项目区建立了农民义务监督员制度。通过村民自荐、村民联名推荐或村委会推荐等形式,在项目村选择责任心强、思想觉悟高、群众威信好、办事公道的2—3名同志担任本村义务监督员,参与工程建设管理。湖北省以重点县建设为契机,大力推广用水户参与管理的模式。宜都市直接将农村小型水利设施使用权划归受益农户,按受益面积确定份额,市政府颁发产权证,以合同形式确定权益和义务,有效解决了“体制不顺、机制不活、运行不畅、效果不好”的老大难问题;潜江、洪湖等地积极探索“以林养渠”建后管护新机制,通过盘活存量资产,吸纳民营资本,破解渠道管护筹资难题,实现工程长效运行。全省各地通过推广“以林养渠”、“以鱼养堰”、“共受益共管护”等有效形式,逐步建立了小农水设施建后管护长效机制。
通过实施小型农田水利重点县建设,提升了农田水利设施整体水平,增强了抗御自然灾害能力,促进了农业节水,推动了农业结构调整,提高了农民收入。2009年重点县建设共维修塘坝10323处,维修引水堰(闸)2026处,实施高效节水面积450万亩,改善灌溉面积1592万亩,新增、改善排涝面积975万亩,新增粮食综合生产能力385万吨,效益十分明显。
小农水 大贡献
从2009年开展小农水重点县建设以来,各地高度重视,积极采取有力措施,加大投入力度,创新支持机制,扎实推进重点县建设,取得了显著成效。
一是增强了农业抗御自然灾害能力,减少了水旱灾害损失。小农水设施解决了山丘区水源匮乏问题,增强了抗旱减灾能力。在今年西南大旱中,以雨水集蓄工程、小型灌区以及小型水源工程为重点的小农水设施发挥了重要作用,有效解决了灾区群众生产生活中最实际的困难,最大限度地减少了灾害损失。同时,通过整治小山塘、小泵站、小堰塘等,消除了汛期影响农民群众生命财产安全的重要隐患,提升了防汛抗洪能力。四川省苍溪县元坝镇张滩村今年7月15日遭遇特大暴雨袭击,24小时雨量达到112.4毫米,该村在2009年重点县建设中整治的7口山平塘发挥了显著作用,不仅没有出现山洪四溢、庄稼受淹的现象,而且通过纵横交错的渠道,将山坡上流下的雨水汇入山坪塘中,充分利用雨洪资源蓄水、保水。江西省高安市今年遭受了多次特大降雨过程,重点县建设项目区由于排水设施完备,低洼处农田受淹后一天即可排至水稻耐淹深度,而其他地区完成这一过程则需要三天,前者比后者农作物损失减少近90%。
二是促进了农业节水,改善了生态环境。在重点县建设中,各地通过渠道衬砌,大力发展管灌、喷灌、微灌等方式,不仅节约了灌溉用水,减轻了农民用水开支,而且减少了地下水开采,遏制了地下水位的持续下降,改善了区域生态环境。河北省肥乡县以PE管道输水灌溉取代了“小白龙+土垄沟”的落后灌溉方式,亩均节水15—20%、亩次灌溉减少用电5度。输水管道深埋后,原有田间渠道全部用于耕作,还可节省2%的耕地。山东省无棣县通过采用渠道防渗和低压管道两种节水模式,项目区灌溉水利用系数由原来的0.55提高到0.65,由于提高了灌溉流量,单次灌溉时间由原来9—10天减少到3—4天,灌溉效率明显提高。宁夏中部干旱带8个县通过实施高效节水补灌工程,亩均用水量减少为60立方米,仅为扬水灌区亩均用水量的1/9,单方水平均产出效益增加到14.2元,为扬水灌区的8.8倍。工程建设带动了百万亩旱作节水农业的发展,为建立““绿洲”生态提供了水源保障,减少了水土流失与土地荒漠化。
三是推动了农业结构调整,促进了农民增收。重点县建设有效改善了水源条件,使一些地方摆脱了水源缺乏对经济社会发展的约束,促进了农业产业结构调整,为农民增收创造了条件。山东省肥城市石横镇赵庄村,由于缺乏稳定的灌溉水源,以前基本上靠天吃饭,农业产出少。2009年通过实施重点县建设项目,全村兴建蓄水池45个,埋设输水管道15.3公里,安装微管10.8万条,发展灌溉面积1000亩,有效解决了灌溉水源问题,农民群众热情高涨,纷纷改种收益更高的核桃等经济作物,亩均增收近千元。新疆通过发展小麦滴灌,亩均节约水费12元,节约劳力30—50%,减少机耕费20—40%,提高肥料利用率20—30%,减少病虫害防治成本15—25元,几项合计亩均较传统地面灌溉节约成本100元左右,小麦亩均增产100公斤以上。
四是拉动了农村需求,增加了农民就业机会。重点县建设增加了建筑材料的消费,在一定程度上拉动了农村需求。江西省20个小农水重点县用砼U型槽衬砌渠道3085公里,仅砼预制块一项就需要130万方,带动一大批生产厂家增加产能。重点县建设还增加了农民就业机会,一部分返乡的农民工参与小农水工程建设,实现了就地就业。财
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