时间:2020-01-21 作者:本刊记者 ★冉鹏★
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摘要:
编者按:
改革开放以来,尤其是《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施以来,我国不断加大对扶贫开发的投入和工作力度,采取了一系列政策措施,不仅直接促进了贫困地区经济社会的发展,改善和提高了人民生活水平,而且对于民族团结、政治稳定、边疆巩固、社会和谐都发挥了十分积极的促进作用。本期专题介绍了国家扶贫的总体情况及部分省区的工作经验,希望对各地开展扶贫开发工作有所裨益。
河北省宽城满族自治县是国家扶贫开发工作重点县,该县大块地村是扶贫开发工作重点村,全村1180人,耕地面积1168亩,山场面积4600亩,四荒面积1600亩。大块地村地理位置偏僻,道路状况较差,交通运输十分不便,农民经济收入主要依赖种地,仅有少量青壮年劳动力外出打工。2000年全村农民人均纯收入只有720元。2009年初大块地村成立了扶贫互助金协会,发展会员58名,互助金总额达到35.6万元,其中财政配股资金24万元,会员入股11.6万元。扶贫互助金协会依托本村的宽城龙门食用菌专业合作社,向会员借款26.2万元,发展食用菌栽培项目,58户互助金协会会员筹资280多万元,建设食用菌栽培大棚79个,栽培食用菌120万棒,预计可增加纯收入150多万元,户均可增收2.5万多元...
编者按:
改革开放以来,尤其是《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施以来,我国不断加大对扶贫开发的投入和工作力度,采取了一系列政策措施,不仅直接促进了贫困地区经济社会的发展,改善和提高了人民生活水平,而且对于民族团结、政治稳定、边疆巩固、社会和谐都发挥了十分积极的促进作用。本期专题介绍了国家扶贫的总体情况及部分省区的工作经验,希望对各地开展扶贫开发工作有所裨益。
河北省宽城满族自治县是国家扶贫开发工作重点县,该县大块地村是扶贫开发工作重点村,全村1180人,耕地面积1168亩,山场面积4600亩,四荒面积1600亩。大块地村地理位置偏僻,道路状况较差,交通运输十分不便,农民经济收入主要依赖种地,仅有少量青壮年劳动力外出打工。2000年全村农民人均纯收入只有720元。2009年初大块地村成立了扶贫互助金协会,发展会员58名,互助金总额达到35.6万元,其中财政配股资金24万元,会员入股11.6万元。扶贫互助金协会依托本村的宽城龙门食用菌专业合作社,向会员借款26.2万元,发展食用菌栽培项目,58户互助金协会会员筹资280多万元,建设食用菌栽培大棚79个,栽培食用菌120万棒,预计可增加纯收入150多万元,户均可增收2.5万多元。食用菌产业的发展还带动了运输等相关产业的发展,食用菌产业已经成为大块地村的支柱产业。
在全国,类似大块地村的例子还有很多。改革开放以来,为了帮助贫困群众脱贫致富,国家增加财政投入,采取多种措施,促进贫困地区经济发展和社会进步,取得了明显成效,贫困人口从1978年的2.5亿减少到2009年的3597万,贫困发生率从30.7%下降到3.8%。国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入稳步提高,从2001年的1277元增加到2009年的2842元,年均递增7.8%,高于同期全国农民人均纯收入的年均增幅。
扶贫的时代轨迹
1978年到1985年期间,我国废除了人民公社,建立了以家庭承包经营为基础的双层经营体制,农产品价格和市场逐步放开,大大解放和发展了生产力,农村贫困问题大面积缓解,农民人均纯收入增长了2.6倍,贫困人口从2.5亿减少到1.25亿,平均每年减少1786万人。
1986年,国务院成立了专门的扶贫工作机构,制定国家贫困标准,确定国家重点扶持的贫困县,安排专项资金,制定优惠政策,明确提出开发式扶贫方针。到1993年,扶贫工作取得新进展,贫困县农民人均纯收入由1986年的206元增加到1993年的483.7元,贫困人口从1.25亿减少到8000万,平均每年减少640万。
1994年,国务院制定并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》,扶贫开发投入大幅度增加,并明确了资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制,规范机关定点扶贫,建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制。到2000年底,除了生活在生存条件极其恶劣地区的人口没有解决温饱外,扶贫攻坚目标基本实现。贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到2000年的1321元,贫困人口由8000万减少到3200万,平均每年减少613万。
2001年,国务院制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》实施以来,特别是党的十六大以来,扶贫开发工作顺应全国形势发展,坚持开发式扶贫方针,进一步改善贫困地区基本生产生活条件,取得了丰硕成果。
整村推进促进了贫困地区新农村建设。针对农村贫困人口分步“大分散,小集中”的特点,《纲要》实施之初,国家在全国范围内确定了15万个贫困村,通过群众参与,逐村制定扶贫规划,分年度组织实施,有力地促进了贫困地区新农村建设。到2008年底,已有9万个贫困村实施了整村推进规划。预计到2010年底,将有12万个贫困村实施规划。
转移培训提高了贫困地区劳动力素质。2004年以来,根据政府主导、市场运作的原则,依托现有职业教育和技工培训机构,扶贫开发工作紧紧瞄准培训对象,实施以劳动力转移为主要内容的培训项目,各级财政先后安排扶贫资金30多亿元,培训贫困家庭劳动力约400万人次,其中80%以上实现转移就业。据国务院扶贫办调查,接受培训的劳动力比没有培训的就业工资高300—400元。
产业化扶贫带动了贫困农户增收。通过将产业扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合,扶持设施农业、产业化基地、农民合作经济组织和扶贫龙头企业,带动贫困农户增收。近年来,全国各地重点培育了符合贫困地区特点的主导产业,如马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等;发展了设施农业,推广先进农业生产技术,如舍饲圈养、大棚果蔬、双垄沟播地膜全覆盖技术等;扶持扶贫龙头企业625家,带动400多万贫困农户脱贫致富。
移民扶贫改变了基本生存环境。各地对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口实行了搬迁扶贫。东部各省和中西部快速工业化地区充分利用工业化、城镇化的机会,把移民扶贫与县城、中心镇、工业园区建设结合在一起,以整体搬迁为主要形式,促进农民转移就业,实现易地脱贫奔小康。中西部大部分地区则将移民扶贫与退耕还林(还草)、撤乡并镇、防灾避灾等项目结合,不仅改善了生存条件,而且极大提高了公共服务的水平。
2007年,全国农村建立了最低生活保障制度,对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底性的制度安排。2008年10月,党的十七届三中全会明确提出,实行新的扶贫标准,对低收入人口全面实施扶贫政策。我国的扶贫事业从此进入开发扶贫与救助扶贫两轮驱动的新阶段。
扶贫辉煌业 财政积极为
从1980年到1990年再到2000年,从8亿元到16亿元再到88亿元,随着综合国力的提升和国家对扶贫工作的重视,中央财政扶贫资金不断跃增。尤其是《纲要》实施以来,国家不断加大对扶贫开发工作的投入力度,2001—2007年,中央政府财政扶贫资金累计投入854亿元。2008年中央财政扶贫资金总量增加到167亿元,2009年投入197亿元,比上年增加30亿元,增幅和增量均为1998年以来的最高水平,2010年,国家再度增加中央财政扶贫资金投入,达222亿元。与此同时,地方各级财政扶贫投入也逐年增加。
在加大扶贫资金投入的同时,财政部门不断创新资金管理体制机制,大大提高了扶贫工作效果。一是财政、扶贫、金融等部门密切配合,全面改革扶贫贴息贷款管理体制,下放管理权限,扩大经营机构范围,调整贴息贷款政策,建立激励约束机制,强化扶贫功能。二是开展贫困村互助资金试点,探索有效到户机制。目前全国已有8009个贫困村进行试点,覆盖近百万农户,资金规模达15亿元,其中财政扶贫资金12亿元,提高了群众的组织程度和经营能力。三是开展小额信贷试点,解决贫困农户贷款难问题。江苏、福建、浙江、云南等省每年安排一定规模的财政资金,对贫困地区发放小额信贷资金的金融机构给予贴息或奖励,鼓励他们支持低收入农户发展生产,增加收入。四是培育农民合作组织,帮助贫困农户分享产业化扶贫成果。山东、广东、河南等省采取“企业+基地+贫困农户”的模式,扶持带动农户发展特色产业。西藏、青海等省区采取将扶贫资金折股到户、联户经营、合股经营以及村企共建等多种形式,探索新的扶贫方式。五是开展财政扶贫资金绩效考评。2006年,财政部开始进行财政扶贫资金绩效考评试点,在试点实践中不断修改考评方案,完善考评指标体系。同时强化绩效考评结果的应用,提高绩效激励奖励力度。以2009年为例,财政部从财政扶贫资金中专门安排绩效考评奖励资金1亿元,对2008年扶贫资金绩效考评成绩达到A、B级的省份,通过“以奖代补”的方式给予项目资金奖励,激励各地加强资金管理,增强扶贫开发工作责任。通过建立针对具体项目的专项考评,并与逐步健全的整体考评相配合,实现管理工作考评和项目成效考评相结合,形成扶贫资金多层次、多维度绩效考评体系,促进财政扶贫资金管理逐步规范,使用效益不断提升。同时,加强对扶贫资金使用情况的监督检查。
新尝试 新经验
进入21世纪,扶贫开发工作顺应形势变化,积极探索全面促进扶贫事业新的有效方式,强化扶贫开发各项措施,取得了重要进展。
(一)不断完善瞄准机制,与时俱进推进工作。一是适时提高扶贫标准,探索扶贫标准调整新机制。东部各省自定标准,不断加大投入力度。中西部省区市从实际需求出发确定扶贫标准,以满足群众最基本的生活需求。二是探索重点县进出机制,实行动态管理。国务院扶贫开发领导小组2003年制定的《国家扶贫开发工作重点县管理办法》明确要求,“重点县实行定期确认、适时调整制。”陕西省根据本省部分重点县出现超常规发展的情况,明确农民人均纯收入和人均地方财政收入均超过全省平均水平的县,地方综合考核指标在全省前十名的县调整退出重点县范围。三是适应宏观形势和贫困地区发展变化,不断加强扶贫措施的针对性。浙江省随着广大农民收入水平的提高和全省贫困人口分布特点的变化,从着眼于解决普遍贫困到瞄准集中贫困区域,从瞄准贫困县到瞄准贫困乡镇、低收入乡镇,再到瞄准贫困村和低收入农户,适应工业化、城镇化加速发展的宏观形势,逐年增加扶贫开发投入,实施移民扶贫工程,开展“换血式”扶贫;加强农民培训工作,满足来料加工企业对高素质劳动力的需求;积极发展特色产业,增强贫困农民的增收能力。目前,浙江的城乡居民收入差距出现逐步缩小的趋势。
(二)从贫困人口需求出发,积极拓展工作领域。一是稳步推进安居工程,提高贫困农牧民生活质量。温饱问题基本解决后,解决“住不避风雨”的问题已成为各地“基本消除绝对贫困现象”一个共同选择。新疆、西藏、广西、重庆、云南、宁夏等省区市把危房改造列为改善贫困群众生产生活条件的一项重要任务,瞄准对象,整合资源,帮助贫困农牧民改善居住条件,使生活质量得到提高。二是积极开展教育扶贫,提高贫困人口发展能力。在对贫困地区开展劳动力转移培训的同时,海南、山西、新疆、重庆、甘肃、广西等地积极探索支持贫困地区义务教育和中等职业教育,提高贫困地区后备劳动力素质,阻断贫困的代际传递。三是开展汶川地震灾区贫困村灾后恢复重建,将扶贫开发与防灾减灾、灾后重建结合起来。
(三)大胆创新工作模式,解决特殊贫困问题。对于集中连片深度贫困地区,扶贫工作抓住主要矛盾,集中力量攻坚。一是整合资源,以基础设施建设为突破口,加大扶贫力度。如广西开展东巴凤基础设施建设大会战,带动了经济社会整体发展。二是扶贫开发与地方病防治相结合。四川阿坝州将扶贫开发与大骨节病综合防治结合起来,将病区所有义务教育阶段儿童全部安排到寄宿制学校学习,控制新发病例,阻断疾病传递,最终实现标本兼治、综合防控。三是进行特殊地区扶贫开发试点。针对边境地区扶贫工作的特殊性,新疆、云南等沿边省份充分动员各方面资源,多方配合,统一规划,集中投放,开展了新疆阿合奇边境扶贫开发试点、云南莽人克木人扶贫开发试点,成效十分显著。针对当地石漠化的地理状况,贵州晴隆县开展了石漠化贫困地区扶贫开发试点,创造并推广了种草养畜发展经济的“晴隆模式”。四是利用彩票公益金扶贫,加大对革命老区的支持力度。2008年开始,在财政部的支持下开展了彩票公益金支持革命老区整村推进项目试点,加大资金投入力度,项目村生产生活条件明显改善,老区群众得到实惠,而且形成了群众广泛参与、注重能力建设、突出资源整合、操作公开透明的管理方式。
(四)统筹城乡区域发展,促进发展成果共享。《纲要》实施以来,许多地方按照统筹城乡区域发展的思路谋划扶贫工作。浙江省充分发挥工业化、城镇化的辐射带动作用,通过区域整体经济的增长,带动贫困地区资源和要素的流动;依托县域经济的发展和中心城镇的兴起,促进移民搬迁和贫困农民转移就业;通过要素集中和人口流动,促进城镇化的发展,使贫困地区的扶贫开发和全省城镇化的推进相互促进、相得益彰。内蒙古鄂尔多斯市在推进工业化、城镇化的过程中,始终坚持以工补农、以城带乡,推行以“四个一”(即一套住房、一份生活补助、一份工作、一份社保)为核心的配套政策措施,为转移安置到城镇的贫困农牧民在住房、培训、就业、生活补助、医疗、养老保险等方面,提供了强有力的政策保障。
(五)丰富社会动员方式,拓展扶贫合作领域。一是不断丰富东西扶贫协作形式,从单项支持转向优势互补、互惠互利。二是随着经济社会的进步和公益理念的普及,非政府组织在扶贫开发中发挥着越来越积极的作用。三是随着民营经济快速发展,企业家回报社会的意识逐渐增强,参与扶贫开发更加主动。四是积极开展国际合作。2004年上海全球扶贫大会是我国扶贫领域国际合作的新起点,我国开始从单方面引进资金和项目转向共享经验和资源。中国国际扶贫中心的建立,是这次大会的直接成果,成为我国和其他发展中国家相互学习、相互促进的平台。
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